一、前言

　　台灣加入世界貿易組織（WTO）後，隨著農業政策之調整，一般均期待能節餘農業用水以支援工商民生使用，此課題目前已有相當共識，且在實務運作上亦有部分具體成效，惟對於農田水利會既有水權之保障，在法制上仍有加強之空間，俾使農田水利會能主動釋出餘水，而非僅被動的配合國家政策。

　　我國加入WTO後，農業部門將面對貿易自由化所帶來之競爭，部分國產農產品因缺少競爭優勢，勢將退出自由市場，尤其水稻之減產將減少農業用水之需求，如何有效利用所節餘之水源以支援工商民生部門，影響台灣產業之永續發展。農業部門係台灣水資源之主要使用者，約佔總體水資源百分之八十。繼續保持水田生態尚有環境上之外部效益，因此農地休耕轉作後究竟有多少餘水可供調配，目前尚無具體定論，其所涉及因素複雜，除國家水資源運用之政策考量外，如何從技術上節餘用水及有效支援非農業部門，對於擁有農業用水支配權之農田水利會而言，其扮演著重要角色。

二、多角化經營之政策方向

　　台灣農田水利會組織發展已有300餘年歷史，在台灣經濟發展上扮演相當重要角色，除有效促進糧食生產穩定民生外，更扶植工商發展，是具有生產、生活及生態等三生功能之水利事業組織體。近年來隨著經濟社會之快速發展，台灣已由農業社會轉型為工商業社會，由於農業產值逐漸減少，政府為減輕農民負擔，自民國83年起停止農民有關農田水利會會費之繳納，而由政府編列預算補助農田水利會會費之損失，其性質屬政府代替農民盡其繳納會費之義務，惟係以民國七十八年應課徵之會費為補助標準，部分農田水利會其經費來源主要依靠會費收入，因此出現營運困難之情形，尤其是鄉村型農田水利會特別嚴重，亟需尋求新財源之挹注。

　　政府對農田水利會之補助，因受到各種不同因素之影響，長期大幅度補助之可能性不大，因此農田水利會面臨如何自力更生問題，如果能有效利用現有之土地、人力及水資源，以拓展業務範圍增加財源收入，應屬可採行之途徑。農田水利會多角化經營所涉及之層面很多，如專業能力、管理機制、財務能力、水權確保等議題，雖仍有待一一克服，惟在政策方向上經過多年之探討，已漸有共識。行政院於民國89年4月12日函復農委會有關如何處理農田水利會營運經費不足問題乙案時，指示農委會「督促各農田水利會確實提昇營運效率，進行多角化經營，廣闢自有財源，加強各項節流措施，以資因應」。因此在政策已逐漸明朗之際，對於農田水利會多角化經營最具優勢之供水事業，在水權之確保問題上，似有從法制面加以探討之必要。

三、現行法制之探討

　　（一）多角化經營之法源問題

　　農田水利會為公法人，係為秉承國家推行農田水利事業為宗旨而由國家所創設之組織體，由農田水利會組織通則（以下簡稱本通則）第一條所明定，因此有關農田水利會之組織架構、事業區域、會員之組成及其權利義務、經費之運用等事項，均由法律所規範，應受主管機關之監督輔導。本通則第十條更明確規定農田水利會如下之任務：

1. 農田水利事業之興辦、改善、保養及管理事項。
2. 農田水利事業災害之預防及搶救事項。
3. 農田水利事業經費之籌措及基金設立事項。
4. 農田水利事業效益之研究及發展事項。
5. 農田水利事業配合政府推行土地、農業、工業政策及農村建設事項。
6. 主管機關依法交辦事項。

　　從本通則之規範內容觀之，農田水利會法定任務仍以與農田水利有關之事業為主，配合政府推行土地、農業、工業政策及農村建設等事項為農田水利會任務之一，屬於農田水利會多角化經營項目範圍，但因缺乏執行上有關之具體規定，在實務上不易推動，有進一步強化立法之必要，如立法不及或許可採取權宜措施，由主管機關訂定一套容許農田水利會從事上述多角化業務經營之準則性規定，俾利農田水利會遵循之依據。

　　本通則第十條第五款規定事項，除可概括認定屬於農田水利會多角化經營範圍外，並無其他法律配套措施或補充規定，如政策上已確定鼓勵農田水利會朝多角化經營方向邁進，則事實上可供多角化經營之項目應不僅止於本通則第十條第五款所規定之範圍，尤其利用既有水權之農業用水或節餘用水經營供水事業，可能是最有潛力之多角化事業之一，但因此部分缺少法律明文規定，法制上有加強之必要，以強化農田水利會多角化經營之法源依據。

　　（二）農業用水水權之確保問題

1. 短期性支援公共給水

   　　依水利法第十九條至第二十條之一等相關規定意旨，水源之水量不敷公共給水，並無法另得水源時，主管機關得限制農業用水，如屬於短期性水源調配之權宜措施，實務上無須辦理水權變更登記，俟供水不足之情形消失後，即恢復原水權人之既有權益，如致原用水人有重大損害時，亦可獲得補償，有關短期之水源調整，對於原水權人所登記之水權標的及水量均無變動，容易被水權人接受，因為短期性節餘農業用水支援其他公共給水之不足，水權之確保較無爭議。

2. 長期性節餘農業用水

   　　水權有準物權之性質，在物權法上有關物權之得喪變更，以登記為生效要件，水利法第二十七條第一項規定「水權之取得、設定、移轉、變更或消滅，非依本法登記不生效力」，符合物權法上之登記生效主義，但水利法對於水權變更登記如何辦理，卻無明文規定，僅於水利法施行細則第六十二條規定「水權人依本法第二十二條規定採行節約用水之措施者，主管機關應重行核定其用水量，並令其為水權變更之登記」，有關水權變更登記涉及人民權利義務事項，在法理上似應以法律規定或以法律明確授權規定較為妥適。

   　　水為天然資源，屬於國家所有，不因人民取得土地所有權而受影響，主管機關對於水權之分配、用水量之限制、用水標的順序之調整等均有決定之權限，依水利法第十七條規定「團體公司或人民，因每一標的，取得水權，其用水量應以其事業所必須者為限」，本條係主管機關決定每一標的用水需水量之基本原則，法條賦於主管機關裁量空間很大，因水權有財產權性質，主管機關執行水利法第十七條規定所依據之裁量基準，理應由法律明定或其內容應有法律具體明確之授權，俾使主管機關執行水權管理更具說服力。

   　　農田水利會如依水利法第二十二條規定，配合主管機關之需求，改善取水、用水方法或設備，長期節約使用水源，對於所節餘水量之水權確保問題似有疑義，雖然長期節約使用水源依法可獲得改善費用，但依水利法施行細則第六十二條規定意旨，其所節餘農業標的用水之水權可能因此喪失，此係農田水利會所疑慮之處，因為法律欠缺明文規定水權人得就農業標的用水所節餘水量，有優先以其他標的用水名義申請登記水權，其決定仍取決於主管機關之裁量，所以農田水利會似不會主動積極研發節水方法，僅於必要時消極被動配合國家政策罷了，對於水資源之有效利用顯屬不利。

四、政策法制化之重要性

　　農田水利會係秉承政府推行農田水利事業為宗旨所創設之公法人，其權限雖不能與國家或其他地方自治團體相提並論，但因其亦有組織成長之內部考量，同時亦希望擁有某種程度之自主性，因此主管機關依政策需要所採取之決定，農田水利會應有參與協商之機制，有關水權變更所涉及之水量變更或標的變更等事項，是否予以法律明文規範給於農田水利會某種程度之參與機制，有進一步研酌之餘地。

　　尤其農田水利會正面臨多角化經營之轉型期，對於長期節餘之農業用水如能轉換為其他標的用水，讓農田水利會優先取得水權，提供多角化經營所附屬之供水事業使用，則農田水利會勢將會主動研發節水設備及方法，對水資源之調節利用，將有相當效益。主管機關如已確認多角化經營之政策方向，則建構完整規範乃屬必要，從法制面而言，法規規範不足現象，將使主管機關在推動農田水利會多角化經營策略中，瞻前顧後投鼠忌器，對政策之執行不會有太大助益，因此既定政策需要透過法制化程序，以確保政策之執行有完善法規作為執行之工具。

五、結語

　　農田水利會為公法人，係農業用水歷史支配者，有其特殊任務及自主性，農田水利會與政府及新水源需求者之間，並非僅單純扮演著水權人之角色，應以其設備及人力積極參與新水源之開發，協助促進國家發展。基本上，水為農田水利會之命脈，失去水源農田水利會將失去存在之主要條件，因為農田水利會之任務均屬法定，供水事業雖屬農田水利會多角化經營最具潛力之項目，惟法制上尚欠明文規範，自易使農田水利會產生疑慮。為確保農田水利會所節餘之農業用水，轉換為其經營供水事業之所需，因涉及水權及多角化永續經營之法制化問題，仍有待立法上之加強整合。