一、前言

　　糧食為維繫人類生命和健康所不可或缺的基本東西，在1996年舉行的世界糧食高峰會(World Food Summit)即定義糧食安全(food security)為：任何人在任何時候均能實質且有效的獲得充分、安全且營養之糧食，以迎合其飲食及糧食偏好的活力健康生活(Food security exists when all people at all times have physical and economic access to sufficient, safe and nutritious food to meet their dietary and food preferences for an active and healthy life.)。由於農業生產特性導致農產價格常易波動且糧食供給不確定，糧食安全乃形成在農業政策辯論中主要的非貿易關切事項(non-trade concerns)。

　　農業協定的前言與第二十條，均言及改革承諾和新回合談判應考量非貿易關切事項，其中包括糧食安全、環境保護和鄉村發展等。因為糧食安全可能與農業協定中市場進入、境內支持及出口競爭等規範有所牴觸，關係到自由化理想可否持續推動與落實，且既有的WTO相關規範是否具備足夠的工具以保障糧食安全，皆是在WTO新回合農業談判上針鋒相對的論點。我國即將加入WTO，預期非貿易關切事項將是我們在多邊談判上可以充分發揮的戰場之一，且目前亦有歐聯、挪威、瑞士、模里西斯、日本、韓國等組成的NTC集團在談判中合縱連橫。因此，糧食安全議題在目前WTO新回合農業談判之進展，實有瞭解之必要，以掌握談判趨勢與政策改革方向。

　　本文主要依WTO秘書處之背景文件(backgrounder)與第二屆NTC國際會議之相關論文整理而成。

二、糧食安全在談判上之基本觀點差異

　　糧食安全在WTO新回合農業談判之第二階段(phase two)中是項重要的議題之一，有許多國家在如下兩個觀點表達不同的看法：

(一)為確保糧食安全，有必要保護國內生產嗎？

　　雖然有許多國家認為糧食安全，最好經由貿易(進口、或結合出口以融資進口)、庫存及國內生產(在開發中國家可能需要一定程度的保護或支持)等三方面的組合，但是如何組合的方法則是大相逕庭。有些致力於自由化的國家強調自由化與市場導向應成為主要規範，因為扭曲市場將反而危及糧食安全；但是糧食進口的開發中國家與持續保護及支持的有些已開發國家則強調當市場失靈及氣候惡化之必要干預；另也有些歐洲國家認為漸進式的自由化可能是較好的作法。

　　有些開發中國家抗議已開發國家並無停止以補貼及保護方式扭曲市場之意，且其缺乏外匯及需要扶持小農耕種，故他們認為必須在農產貿易方面的介入。

　　有些國家則著重於長短期措施的區別，有一觀點認為開發中國家短期內獲得糧食的問題，應在於建立良好目標的糧食援助；長期而言，則要提高其所得，意即自由化應是部分的長期答案。然而完全依賴市場力量導致在不同地區的專業化，在氣候或其它生產條件突然變化時，可能造成糧食嚴重短缺的風險，故依此觀點，漸進式並隨時監視其衝擊，可能是較好的作法。

　　有些國家同意糧食安全的長期解答在於提高所得，但在短期內，亦不可忽略馬爾喀什決議(Marrakech Decision)對於糧食淨進口的開發中國家(NFIDCs)和低度開發國家(LDCs)的糧食援助，以及其他緊急措施之應變。

(二)國際庫存和循環基金(international stockholding and a revolving fund)

　　有些國家倡議國際庫存，獲得開發中國家的支持；但同時有許多開發中國家主張設置循環基金安全網(safety-net revolving fund)，以允許NFIDCs和LDCs在糧食短缺時可供借貸，有些國家則以為現行的世界銀行(World Bank)及國際貨幣基金(IMF)計畫即可。

三、糧食安全在NTC國際會議之討論情形

(一)第一屆NTC會議於2000年7月在挪威舉行，其中糧食安全係主要的議題之一。日本及韓國聯合提出的討論文章(discussion paper)要點如下：

1. 影響糧食短期供給與需求不穩定性之因素相當的多，而且預期將來還會增加。

2. 世界人口增加與飲食習性的改變將增加對糧食的需求，此外，糧食生產的增加卻受到許多限制。

3. 為以最低成本有效地達成糧食安全，有必要在進口、庫存及國內生產等三方面尋求最適的組合。

4. 此最適組合應依各國不同國情調整，不能僅依賴市場機制。為導出最適組合，糧食安全的外部效果與公共財特性，以及供給不確定性的風險因素應被充分的考量。同時，農業的多功能性除了糧食安全之外，如保留土地、維護水資源源、環境保護、強化社會經濟能力及鄉村發展等，皆應適當地被考量。

5. 各國皆有權利決定進口、庫存及國內生產之最適組合以確保其糧食安全，一個被期待的國際架構應是允許各國依其國內生產去追求相關目標，並可面對穩定、可預測的國際市場和多元化的糧食進口來源。同時，開發中國家的問題和需要亦應被充分地考量及適當地反映在WTO談判的結果。

　　最後，該議程主席對於糧食安全的爭論作成結論如下：由於低度開發國家、開發中國家、小型島嶼開發中國家、轉型經濟體及已開發國家的農業條件和政策歧異化，糧食安全應確保基本產品之最低供應，並可經由進口、庫存及國內生產獲得最佳組合。新式生產方法的衝擊及技術移轉的可能性，均應在WTO內文中被檢視，此外，在許多國家人口變遷之挑戰下，糧食安全議題的動態研究實有必要。

(二)第二屆NTC國際會議係於2001年5月在模里西斯召開，其中有關糧食安全之討論方向如下：

1. 是否與會國均同意為達成糧食安全，在國內生產、進口及庫存方面必須有一適當的組合？糧食安全與更自由的貿易環境之間的關係如何？

2. 維持一定國內產量的必須作法為何？

3. 何種措施可促進穩定進口？在不損及受援國的國內生產情形下，有效確保足夠且適時的糧食援助機制為何？

4. 現行綠色措施中有關庫存規範是否滿足糧食安全？與會國的國際糧食庫存和相關的國際基金的觀念為何？

5. 糧食安全是所有國家共同關切的事項，並無一體通用(one-size-fits-all)的解答，統一的特別優惠待遇(S&D)並不充分，那些措施可有效地反映各個國家維持並增進糧食安全的需要？

6. 有關境內支持、市場進入及出口競爭方面的彈性為何？

四、WTO會員談判提案中有關糧食安全之主張

　　在大多數的WTO會員談判提案中，皆直接或間接的論及糧食安全，反映此項議題在談判上的重要性。一般而言，似乎沒有國家堅持糧食安全可單獨經由市場力量達成之。即使如凱恩斯集團和美國亦承認開發中國家在達成糧食安全方面有彈性規範之必要性。由於大部分的談判提案是全面性的，由各種因素錯綜複雜地構成內在關聯的包裹(package)，故底下的歸納整理並非依國家別，而是按確保糧食安全之三種型態說明，即針對確保國內生產、穩定進口 及充分庫存等三方面的方法著眼。不過，必須注意的是談判提案中的某些因素可能有利於糧食安全，但同時也可能不利於其它方面(如出口補貼可能妨礙國內生產的發展，但卻對於糧食淨進口的開發中國家之糧食獲得能力有正面作用)。

(一)確保國內生產之措施

　　許多國家均認為發展並維持一定水準的國內產量是必要的，例如由古巴等11國的聯合提案(G/AG/NG/W/13)即堅持糧食安全關係到國家安全，即使缺乏經濟效率，國內生產方式仍是較有利於全體社會；印度(W/102)說明唯有藉由一定基本自給水準，方可確保開發中國家的糧食實質獲得能力；埃及和尼日利亞(W/107、W/130)亦強調維持一定糧食自給水準的必要性。

　　為發展並確保國內生產，許多提案即要求境內支持規範應具有彈性，其中挪威(W/101)特別主張供作國內消費或出口的境內支持(domestic support)應有所區別，且後者應適用較嚴格規範；日本(W/91)和瑞士(W/94)提議依糧食安全觀點修改綠色措施；東協(W/55)、日本(W/91)、韓國(W/98)、挪威(W/101)、波蘭(W/103)及尼日利亞(W/130)均認為應從開發中國家的糧食安全觀點予以彈性；美國(W/15)、凱恩斯集團(W/35)、歐聯(w/90)及挪威(w/101)均主張修改綠色措施的準則；印度(W/102)及尼日利亞(W/130)要求豁免開發中國家鼓勵生產的所有措施；以及古巴等11國(W/13)、歐聯(W/90)要求修改開發中國家的微量水準。

　　為避免廉價進口導致國內生產和農民的不利影響，亦有許多國家主張市場進入(market access)規範的彈性。例如日本(W/91)、韓國(w/98)及挪威(W/101)即主張不論開發中或已開發國家應具有調降關稅與關稅配額數量的彈性；相對於美國要求予以低度開發國家的彈性，凱恩斯集團(W/35)、日本(W/91)、韓國(W/98)、瑞士(w/94)、波蘭(w.103)、剛果(W/135)、肯亞(W/136)、土耳其(W/106)則認為開發中國家應具有關稅調降的彈性。其它主張包括開發中國家的關稅調整(如古巴等11國(W/13)、印度(W/102))，開國中國家的不同適用模式(如加勒比海集團(W/100)、約旦(W/140))，豁色敏感性產品在削減範圍之列(如模里西斯(W/96))；此外，許多開發中國家要求擴大SSG之涵蓋範圍，不論該產品是否受制於烏拉圭回合協定關稅化之規範(如古巴等11國(W/13)、印度(W/102)、摩洛哥(W/105)、加勒比海集團(W/100)、挪威(W/101))，日本(W/91)、韓國(W/98)同時提倡針對季節性及易腐性產品的新防衛機制，瑞士(W/94)則建議以依相同比例課徵額外關稅，以簡化計算公式。

　　在出口競爭(export competition)方面，有許多國家主張消除或削減出口補貼、出口信用，以及其他鼓勵出口等措施。

　　另有許多開發中國家主張技術協助(technical assistance)以提昇其國內生產能力並強化生產力，此已獲得許多已開發國家的回應。這些主張包括WTO各項協定之執行和取得相關的農業技術等。例如有16國家(G/AG/W/49)關心馬爾喀什決議的執行情形，包括創設國際基金以提供技術與金融協助，其中塞內加爾(W/137)特別主張設置農業投資基金；摩洛哥(W/105)主張成立以融資多能性為目的的世界基金，包括支持國內生產以確保糧食安全。

(二)確保進口穩定之措施

　　此項措施涉及開發中國家發展經濟之必要性，其要求改善其產品出口之市場進入，以賺取充分的外匯。同時，如美國及凱恩斯集團亦堅持改善市場進入的必要性，以促進全球糧食安全。許多開發中國家，特別是僅依賴產品獲取出口賺款者，即強調優惠協定的重要性(如歐聯(W/90)、模里西斯(W/96)、小型島嶼開發中國家(W/97)、加勒比海集團(W/100)、肯亞(W/36)、非洲集團(W/142)、那密比亞(W/143))。加勒比海集團(W/100)主張成立技術協助基金以幫助開發中國家符合出口市場要求的標準和規範。

　　為確保必要的進口，許多國家例如凱恩斯集團(W/11)、美國(W/15)、日本(W/91)、瑞士(W/94)、韓國(W/98)、剛果(W/135)及約旦(W/140)主張強化出口禁止和限制(export prohibition and restriction)之規範，以免妨礙進口國之糧食安全。

　　雖然有許多國家要求取消或削減出口補貼及其他出口促進措施，但因這些措施對於一些受限於農業環境而僅能生產少數農產品的國家，將可增進其獲得糧食能力，故模里西斯(W/96)主張應以審慎、務實方式來面對此一議題。塞內加爾(W/137)也表達必須防止削減出口補貼所造成的不利影響，另仍有許多國家強調執行馬爾喀什決議的重要性。

　　為防範許多國家以糧食援助(food aid)名義規避出口補貼承諾，已有許多開發中國家要求更嚴格的規定，包括更多與更穩定的國際糧食援助。在16國家(G/AG/W/49)要求執行馬爾喀什決議的提案中，即主張設置國際基金以施用於國際價格高漲時期，埃及(W/107)主張基金應用於幫助NFIDCs和LDCs在開放市場中購買未受補貼價格的糧食。

(三)充分庫存之措施

　　雖然只有少數提案關切國內庫存，而此措施已列載於綠色措施中，模里西斯(W/96)主張應由贈與國組成國際糧食儲存；日本(W/91)主張檢視國際糧食庫存架構，以便於在暫時短缺從事糧食貸放。此外，16國家(G/AG/W/49)要求執行馬爾喀什決議的提案中，主張糧食生產國應依NFIDCs和LDCs儲存足夠的糧食。

五、結語

　　追求有效的糧食安全需要與國際貿易自由化的規範取得協調，但是在WTO規範中普遍使用的糧食安全觀念，卻顯得過於狹隘，其主要定義係植基於進口國的糧食適當供應(Stevens, Greenhill, Kennan, and Devereux, 2000)。但是影響糧食安全的貿易政策規範對於個人的影響是間接的，相對的，影響生產、貿易、勞動及所得移轉的國內政策對於個人糧食安全的重要性，無疑地大於貿易政策；此外，在某種程度而言，糧食安全亦可能受到非糧食部門貿易政策的影響(如改變貿易條件，影響製造業的勞動報酬和投入)。因此，糧食安全應以更大格局來思考，同樣的，糧食安全議題亦應放置在WTO全面性談判(非僅限於農業談判)的架構中來考量。

　　糧食安全顯然與境內補貼、關稅，及出口補貼是有關係的，亦是各國談判主張的焦點。不過，不同的優先順序對於糧食安全卻有不同的衝擊。此外，自由化可能帶來糧食安全的正面效果，但是對於其同時出現的負面影響也應妥善防範。總之，糧食安全關係國家發展與個人生存，在各國農業政策上均被置於優先考量的地位，但因各國不同的農業環境、經濟發展階段、飲食偏好與型態，以及政治社會條件，維持糧食安全的作法亦各異，因此，希望以一套制式規範要求各國遵循可能是相當困難的事情，若非其高度的複雜性，糧食安全在各國也就不會構成長期以來的問題。

參考文獻

1. Japan (2001), ”Food Security as a Non-Trade Concern,” Discussion Papers, International Conference on Non-Trade Concerns in Agriculture, Mauritius, 28-31 May 2001、

2. Stevens, C., R、Greenhill, J、Kennan, and S、Devereux (2000), The WTO Agreement on Agriculture and Food Security, Institute of Development Studies at Sussex、

3. WTO (2001), “Update Phase 2: Food Security,” Agriculture Negotiations: Backgrounder、

4. 楊明憲(2002)，「WTO新回合農業談判有關糧食安全議題之分析」，農業金融論叢，第47輯。