一、前言

　　鑒於台灣天然災害頻仍，尤其在1999年9月21日發生大地震之後，國內立法與行政當局迅速通過災害防救法，作為因應各種災害之基本法。其立法宗旨為健全災害防救體制，強化災害防救功能，以確保人民生命、身體、財產之安全及國土之保全。

　　本災害防救法的特點，就是將災害分類並分別指定其中央主管機關，例如：風災、震災、重大火災、爆炸災害屬內政部；水災、旱災等災害屬經濟部。

　　農委會依據災害防救法規定為土石流災害之中央災害防救業務主管機關，負責指揮督導協調土石流災害防救各級相關行政機關及公共事業執行各項土石流災害預防、緊急應變措施及災後復原重建等工作。農委會依據災害防救法第十九條第二項規定，並參照災害防救基本計畫相關內容，訂定土石流災害防救業務計畫，並報奉中央災害防救會報於91年1月16日核定後實施。

　　依據調查，921震災前，1992至1996年度間之調查，全國土石流危險溪流只有485條；中部災區震災前土石流危險溪流僅133條，震災後增加為370條，計增加237條。其增加原因為：地震後造成崩塌地大量增加，調查之有效集水面積由10公頃降為3公頃所致。所以推動本項防救計畫有其急迫性。

二、台灣土石流及土石流災害之特性

　　可分成自然條件及社會條件分述如下：

　　（一）自然條件

　　台灣地區位處環太平洋地震帶上，加上地層多屬幼年期尚不穩定之地質，地質脆弱且斷層多，岩層膠結不良，地形崎嶇，山坡地約佔總面積四分之三且坡度陡峭，土層淺薄。加上地理位置又正好位於梅雨鋒面帶及西太平洋颱風路徑上，常有颱風豪雨發生，雨量豐沛，而2,510公厘之年平均降雨量中，有70%集中於5月到10月之間，且河川短促陡急，依據研究，在重建區暴雨累積雨量達150公厘以上或每小時雨量強度大於40公厘時，即有可能發生土石流。此等集中豪雨與地質破碎、坡度陡峭，再加上地震等因素，這樣的自然環境形成了土石流發生的「敏感地帶」。

土石流的特性有：

1. 土石流單位體積重量（流動中）約在1,400公斤/立方公尺至2,300公斤/立方公尺之間。

2. 土石流之流動速度，礫石型約在3至110公尺/秒，而泥流型約2至20公尺/秒之間。

3. 土石流發生地點之坡度約在15至30度間為最多，而堆積地點之坡度以3至6度間為最多。

4. 土石流常於溪谷口坡度較平緩之處形成扇狀堆積地。

5. 土石流流動前端部分成波浪狀，並常有巨礫集中現象；但顆粒尺寸大小約在數公尺到零點厘米均有，分布範圍十分廣泛。

　　土石流發展過程主要包含三個階段，即「發生段、流動段、停積段（或稱堆積段）」。「發生段」通常位於溪谷上游坡度較陡處，水流會對溪床堆積物及側岸產生急劇之沖蝕，造成土石崩塌，藉以獲得足夠之土石材料；當水流與土石材料混合，達到土石流之相當濃度時，在適當的坡度下，產生一定的流速，及對溪床沖刷的能量，且先端之巨礫與流木亦可造成相當的破壞力，此時稱為「流動段」；當土石流到達下游溪床較寬或坡度較緩處，因流速減緩且逐漸脫水，土砂礫石逐漸沉積，並在谷口或溪流出口形成扇狀堆積地是為「停積段」。

　　尤其921大地震後，台灣土石流危險溪流急速增加，由原來485條及增到722條，桃芝颱風後更增加到1500條左右。

　　（二）社會條件

　　台灣地區人口密度高居世界第二位，地窄人稠，在經濟快速發展下，有限之平地土地資源開發已趨飽和，山坡地的開發急遽增加。但由於過去土地使用分區管制規劃未臻完善，造成部份山坡地過度開發、超限利用，又缺乏永續利用的觀念，導致水土資源不斷被破壞，已威脅民眾生活與生存，甚至破壞自然生態體系的平衡。

　　過去土石流發生地區人煙稀少，雖有土石流，多視為自然現象，但由於經濟快速發展等因素，造成人口與產業向山區移動，土石流對人類、聚落及田園等威脅相對增加。

　　所以不良的自然條件搭配超限利用社會條件，容易造成嚴重的土石流災害。

三、土石流防救災業務計畫內容簡介

　　（一）目的

　　本計畫係針對土石流所造成天然災害之防救需要而擬定，其目的在健全土石流防災體系，強化土石流災害預防相關措施，有效執行土石流災害搶救及復原重建，並加強土石流災害防救訓練及宣導，以提昇政府及民眾對土石流災害防救應變能力，減輕土石流災害損失，並作為地區災害防救計畫之擬定依據，以達到保護國土及保障全民生命財產安全之目的。

　　（二）構成及內容

　　本計畫架構參照行政院災害防救基本計畫，共由五編構成：分總則、災害預防、災害緊急應變對策、災後復原重建及附錄其他相關規定等；其主要內容為災害預防、災害緊急應變對策及災後復原重建相關事項。說明如下：

1. 災害預防部分包含平時減災及事前整備等防救措施，目的為減少因自然因素造成之災害及禁止人為破壞國土之行為，並能事先擬定災害應變計畫及尋求災變時反應運作之加強，其措施如下：平時減災、整備國土保全設施(如加強集水區治理及經營管理等)、災前整備之防救措施及搜救整備、防救災宣導訓練講習、防救災對策研究及觀測等。

2. 災害緊急應變部分包含預警及警報發布、緊急動員、災情緊急通報蒐集、避難疏散、運送、衛生保健、支援、協助、收容、飲水食物調度、求助等機制規定。

   　　本項工作以消防體系相關作業為主，加入土石流災害相關特性，例如：土石流災害發生及掩埋事件發生後之挖掘工作相關專業人員及機具等整備調度。

   　　以上本會相關業務中較急迫重要的是，各項災害通報系統均已經建立起來，如行政院相關災害通報系統圖、本會土石流災害通報及應變組織架構、災害防救體系架構圖及本會災害緊急通報系統圖；相關通報報表也均設定完成。

3. 災後復原重建工作部分，分為二個方向，一為防止二次災害之相關治理工程立即進行，必要時才進行大面積調查規劃；另一方向為朝向有計畫的災區復原重建，包含是否進行聚落遷移或遷村之規劃及危險區域劃定等工作，或以加強當地土石流災害防治、預警、疏散為重點之聚落重建規劃。另外針對幫助產業重建、災民生活支援等工作亦包含在本計畫中。

4. 附錄部分，著重在將相關有用的資料及調查、研究成果、或土石流防救災，諸如災例調查、避難疏散路線、防災工程檢查、資料傳輸準備等各種範例附上供各級單位參考，此外各級機關之分工也仿效防救災基本計畫詳細列表；另外也將中央相關應變通報規定表格及各種有關作業規定或法令(例如：災害防救法、災害防救法施行細則、水土保持法、水土保持法施行細則、921震災暫行條例等)附於冊後以供方便查閱。

5. 附冊部分，附冊一為最新調查土石流危險溪流圖，其中底圖是以2萬5千分之一經建版地圖套印，附冊二為相關防救災應變中心及消防單位之緊急聯絡單位及聯絡人電話手冊。

　　（三）與其他計畫間之關係

「災害防救法」規定之各類防災計畫分述如下：

1. 災害防救基本計畫

   　　由行政院災害防救委員會擬定，針對全國災害防救施政所擬訂之整體性、長期性、指導性之綱要計畫，各階段防救災工作的基本方針或規範，並作為研擬災害防救業務計畫及地區災害防救計畫之依據。

2. 災害防救業務計畫

   　　由中央災害防救業務主管機關及各公共事業擬定，對所管業務或事務訂定之各項災害防救相關措施，屬於單一業務需求導向，為各層級政府相同業務主管機關縱向貫徹執行災害防救業務之短、中期計畫，每年必須進行檢討與修正，並作為地區災害防救計畫相關項目之制定基礎。本會為土石流災害防救之中央災害防救業務主管機關。

3. 地區災害防救計畫

   　　由直轄市、縣（市）災害防救會報執行單位及鄉（鎮、市）公所擬定，針對某一區域（縣市或鄉鎮市區）為範圍，配合其地區資料，並參考災害特性，並依據災害防救業務計畫，整合訂出該區域內相關機關應執行之各項災害措施或事項所制定之計畫。

四、目前推動情形與未來努力方向

　　過去一年來，台灣遭遇前所未有的土石流災害，在業務計畫編撰期間，台灣遭逢到九個颱風的侵襲，其中雖然土石流災害嚴重者只有桃芝颱風較嚴重，但其他颱風，奇比、潭美、納莉也都造成嚴重傷害。值得一提的是，在這段期間，各項災害應變體系終於建立完成，土石流的各項通報系統制度也比較上軌道了。

　　鑒於台灣土石流及土石流災害發生頻仍，各項土石流防救災工作雖然已有長足進步，但缺少一貫性的整合，在政府機關既無專責的研究機構，民間或學術單位也沒有特別大型的研究團體，都是一些零星的試驗與研究，也缺乏大規模的試驗場地，這是我國應該急起努力的目標。

　　當前台灣土石流災害防救推動困難的重要原因有三點： (1)預警的準確率低。(2)危險溪流及區域多，聚落遷移難度高。(3)土石流發生多在偏遠區域，聯絡及搶救常受限於道路不通等因素而延遲。這些都是亟待突破與努力的地方

　　在災害防救法的規定之下，我們將土石流災害防治及救災復建之各項資源，包括已辦、未辦、應辦之工作整合起來，作為土石流防救災各項工作之指導或綱領，提供從事本項工作人員一個重要參考與方向。

　　本項業務計畫由於剛通過核定，且編撰時間十分倉促，疏漏難免，未來的一年內將擴大舉行各種推動說明會、研討會、講習會，並廣泛蒐集國內外意見及資料，以作為修訂的重要參考。另外各項相關的研究工作也要持續進行，或從寬編列經費以擴大規模辦理，例如：歷年來重大土石流災例分析探討、土石流災害之境況模擬、災害規模之設定及災損之推估範例等。

　　最後，本會及水土保持局、林務局將針對本土石流防救災業務計畫應辦事項持續加強辦理，並協助地方政府做好土石流防救災應辦事項，期使土石流災害減到最低，使我們的生活更安全、水土資源得以永續利用。