一、前言

　　台灣地區年平均降雨量約2,515公厘，雨量尚稱豐沛，惟因地狹人稠及降雨在空間與時間上分布極為不平均，年降雨量約80％集中於每年5月至10月，豐水期與枯水期水量相差懸殊，加上地質地形環境因素，山高河短流急，一下雨即迅速流出入海，以致時有枯旱發生。

　　 農業用水是水資源利用之最大宗，依據民國88年各標的用水，總量為169億立方公尺，農業灌溉、養殖及畜牧用水，占水資源總用水量約71％，用水量為121億立方公尺。由於農業忍耐缺水之容忍度，較民生及產業為高，可在乾旱缺水期間，在民生或工業用水遭遇供水不足，需向農業用水尋求調整支援時，由農田水利會運用灌溉管理之專業技術能力及機制，採取輪流灌溉等節水措施，甚至停灌休耕措施，在兼顧糧食安全與農田水利會及農民權益原則下，彼此可進行水資源之調配協商，農政部門以往在歷次之天然乾旱事件或民生產業缺水情況下，均能配合協助因應，有效達成安定社會之目的。

　　 近年來，台灣地區由於生活水平提高、都市化及工業區和高科技科學園區不斷新設，民生及產業用水遽增；此外，新水源開發不易且原水成本提高，以致民生及產業用水轉向農業用水移用之情形日益普遍。另一方面，農業用水非但自民國75年以來已不再增長，且隨著水稻田休耕轉作面積之增加而逐年減少，農業用水已由150億立方公尺減至目前之122億立方公尺，減少幅度達19﹪，惟因民生及產業用水仍有短期性水源開發供不應求情形，又因全球氣候異常及暖化效應，導致天然乾旱頻率提高，未來台灣地區如何以有限且不穩定的水資源來滿足各標的之需求，有關旱災處理及農業用水支援其他標的移用對策之未雨綢繆，將是無可迴避之水資源重要課題。

二、農業用水支援其他標的用水之機制

　　乾旱時期各標的用水均告匱乏之際，基於農業用水之缺水容忍度較高，及依據水利法第十八條及第十九條「家用及公共給水」有優先使用權，農業用水自然配合予以移用支援，而公共給水部門亦應依據水利法第十九條給予原用水人（即農民），按其損害情形給予補償；此外，雖然工業用水之用水順序，依水利法第十八條規定，次於農業用水，即使面臨乾旱缺水情況，依法亦無優先移用農業用水地位；惟考量當前工業及科學園區用水影響台灣經濟發展至鉅，農業部門在產業用水不足時，均適時配合支援移用，有效避免經濟成長受到水資源開發供應不足之影響。

　　 檢討農業用水支援其他標的用水之情況下，農業部門雖有採取公告停灌措施之可能，惟因移用水所採之公告停灌措施與因天然乾旱各標的缺水情況下，農政單位為避免災情擴大所採行公告停灌休耕措施之性質完全不同；簡而言之，天然乾旱之公告停灌休耕，對農民之損失是採取救濟作為，政府應負擔救助金之籌措；但對於因民生需求及產業發展用水不足，要求將農民灌溉用水支援移用所致之公告停灌損失，則應依法對農民予以補償，補償費之籌措則應由需水單位負擔。

　　 本（91）年2月下旬，前經濟部北區水資源局反映桃園、新竹地區供水量不足，必須移用農業灌溉用水支援民生及工業用水，以維持民生需求及產業發展之事件，係屬典型之移用農業用水性質，與天然旱災所採取之公告停灌休耕性質完全不同。有關移用農業用水公告停灌案例及其作業機制要點說明如下。

　　(一)91年桃園、新竹地區一期作公告停灌作業

　　 去（91）年台灣地區雖有多次颱風帶來豐沛雨量，全省各水庫均告滿庫蓄水狀態，惟因入冬後及今年春季北部地區雨量未達預期，以致桃竹地區及新竹科學園區於2月底反應用水不足，前經濟部水資源局乃於91年2月27日召集國科會、新竹科學園區管理局、桃園農田水利會、石門農田水利會、新竹農田水利會、台灣省自來水公司、前經濟部水利處及農委會等召開「因應桃竹缺水休耕協商會議」，決議該地區第一期作農田，將自91年3月1日起停灌休耕，包括石門農田水利會所屬之石門大圳灌區約10,439公頃，新竹農田水利會所屬之頭前溪灌區約4,339公頃，合計總停灌休耕面積約14,778公頃。有關補償標準，每公頃以新台幣46,000元為基準。已育苗者，每公頃另加新台幣9,100元；已整田者，每公頃再加新台幣11,000元；已插秧者，再加新台幣7,000元。最高每公頃共可獲補償費新台幣73,100元。

　　(二)移用農業用水作業應依法辦理

　　 民生及產業部門一旦發生缺水現象，應依經濟部90年7月所訂定之「農業用水調度使用協調作業要點」規定，將所需水量精算後，及早洽當地農田水利會就有關調用水量、調用期限、補償金額及補償之給付方式等，先行與被調用水量者（91年桃竹地區缺水移用對象為石門及新竹農田水利會）進行協商辦理。被調用水量者則可依據該數據進行內部之加強灌溉營運措施，包含大區域輪灌、減水深灌溉、滑流灌溉、抽取地下水或補助水源等，倘以上措施仍無法克服，再考慮進行局部地區停灌休耕措施，應可使農業、農民及生態環境所受損失降至最低程度，對社會之衝擊最小，此外，補償經費之負擔，亦不致過於龐大，可達到多贏之局面。

　　(三)移用水者應確實依法負擔補償費

　　 91年桃竹地區缺水之公告停灌休耕，非屬以往因農業旱災所辦理之公告停灌（以往最近之兩次公告停灌措施均為天然乾旱，為83年之一期作及85年之一期作），係純屬農業支援民生需求及產業發展用水性質，依法應依據「農業用水調度使用協調作業要點」規定辦理。依該要點規定，應由需水單位（自來水公司）就調用水量、調用期限、補償金額及補償之給付方式等先行與被調用水量者（石門及新竹農田水利會）進行協商辦理，有關之經費則由需水單位負擔。

　　 農委會在91年一期作公告停灌事件中，基於考量公告停灌休耕，有助調降稻米生產面積政策，做出最大努力，同意提撥「水旱田利用調整後續計畫」桃竹地區預定推動預算2.93億元協助自來水公司及竹科分擔補償費；未來基於「受益者付費」原則，有關移用農業用水之補償費，應責由民生及產業部門確實負擔。

　　(四)用水管理單位應加強水源掌控

　　 以水庫供應民生、農業灌溉及工業地區，在一期作之前一年底，各用水管理單位應及時檢討次年雨季來臨前之用水狀況，採取適當因應措施；在91年一期作公告停灌事件中，所發布公告停灌休耕之石門農田水利會石門大圳灌區，屬石門水庫供應灌溉地區，一般而言，水庫供水地區，較河川及地下水供水區域，對於水量之盈缺最易掌握，而石門水庫係屬多目標水庫（原為灌溉、防洪而建），目前水源供應民生、農業及工業使用。農業部門在水庫供灌一期作耕作前一年之11月間，即已視水庫蓄存可用水量，決定次年耕作用水情形，民生及產業部門倘有用水不足之慮，則應及早洽相關農田水利會，研議採行相關因應節水措施，預作規劃準備，減少各產業之損失及民怨。

　　(五)公告停灌休耕之發布應與農作時機配合

　　 農業耕作隨作物不同，依據所處地區氣候之差異，有不同之耕作適當時機。例如：桃園、新竹地區水稻之耕作，秧田期間為每年之2月1日至2月28日，整田及插秧日期為2月下旬至3月下旬；因此，如有缺水疑慮，必需考量停灌休耕時，最遲應在1月底以前做成決議，俾避免農民投入育苗、整田、插秧及施肥等投資後，驟然發布公告停灌休耕，造成農民及農業之巨額損失，並易引起農民普遍之不滿後果。

　　(六)儘量避免採取公告停灌措施

　　 公告停灌措施為不得已手段，農業用水在支援民生及產業部門之同時，農業並不必然非採取休耕措施不可，在91年一期作公告停灌事件中，自來水公司及產業部門不應為了規避移用水補償費之負擔，而每在缺水現象時，藉由時機緊迫，在未經詳實評估下，要求以公告停灌休耕措施處理，造成重大損失及後遺症。未來應依據經濟部所訂頒之「農業用水調度使用協調作業要點」之規定，依法協商，至於是否須採休耕手段或採加強管理手段，則應由農業用水管理單位視移用水量多寡自行檢討，決定公告停灌與否。

三、農業用水發展策略

　　我國於今（91）年元月加入ＷＴＯ後，國內農業經營所受衝擊最大，而農業用水又為農業發展不可或缺之基本生產資源，如何加強有效利用農業用水，且能夠支援其他標的用水之不足，將是農田水利所將面臨之嚴肅課題。

　　 未來農業將加速朝向發展生產具競爭力及高品質之農產品，因此，以往較為粗放式之灌溉用水管理將被要求轉為較精確方式，作物灌溉要求適時適量供應，其供水之可靠性及水質標準均將提高，故應加強維護及改善現有農田水利設施，採用較精密灌溉供水管理，並推廣現代化之旱作灌溉技術，俾進一步提高水資源利用效率及達到節約用水之目的。

　　 此外，在工業用水及民生用水之新水源開發日益困難情形下，如何利用台灣地區現有良好的農田水利灌溉渠道系統及設施，作為未來因應各種產業面臨全球化競爭壓力，工業用水需求量及供水穩定性之要求相對提高之際，農業用水有能力在必要時有效地予以支援；有關農業用水如何在不影響農業經營、農民權益、生態環境維護情況下，釋出節餘用水支援其他標的用水等課題，農委會在九十年度已完成「農田水利會蓄水、取水等灌溉設施改善，以提升供水能力研究」及「研擬建立農業用水調配利用機制，促進水資源合理利用」兩項，其具體成果及農委會歷年所推動之農業用水發展策略分別說明如下。

　　(一)「辦理『農田水利會蓄水、取水等灌溉設施改善以提升供水能力研究』，提高農業水資源最佳之利用效率」成果：

1. 台灣地區17個農田水利會大部份之灌溉水源，是以河川取水為主，其取水量約為90億立方公尺，如欲以增加取水量來擴大供水服務層面做法，則所調查具有開發潛能之農業灌溉設施取水口有131處，經統計豐枯水期原有渠道最大可能提升供水能力之水量約為117億立方公尺，其中水質合乎灌溉用水水質標準者，其水量約為115億立方公尺，該水量是否合於民生或工業用水之水質需求，仍須進一步評估。

2. 台灣地區水文現象豐枯懸殊，豐水期各標的用水大多無缺，惟在枯水期非但民生及工業用水不足，即使農業用水亦經常因遇乾旱而導致農地停灌休耕，因此，提升供水能力之重點，主要著重於枯水期間，各取水口取水能力之提昇，經調查統計該期間扣除不合乎灌溉用水水質標準者，可開發水量約達9.23億立方公尺，其所需改善現有取水口設施工程費估計約16億元，惟將來提昇供水能力予以利用時，仍需配合興建調蓄設施，始能達到供水目的。

3. 目前農業用水之支援其他標的用水係屬被動角色性質，計畫下所完成具有開發潛能之131處農業灌溉取水口設施之調查，將可做為其他標的用水不足時水源開發之參考替代方案，一旦其他標的用水有需求時，可參考本研究成果資料先行評估，再將其需水量、用水時間分佈及取水區域等基本資料知會農業部門及相關農田水利會，做為先期評估作業之依據。

　　(二)「研擬建立農業用水調配利用機制，促進水資源合理利用」成果：

1. 鑒於工業及生活用水逐年增加及氣候異常致各標的用水不足現象發生之頻率愈增，民眾對乾旱缺水之反應愈加敏感，在新水源開發日趨困難情形下，政策上農業用水不再增加成長，但卻需面對其他標的用水移用之壓力，尤其遇到乾旱，農業部門常被要求採休耕方式將灌溉用水移作他用，因此，有關合理移用農業用水機制之建立刻不容緩。

2. 移用水機制中，分兩階段進行，首先需水者（用水單位）居於主動地位，向有關農田水利會提出移用水申請書，依法由雙方協商辦理，倘協議不成 ，則進入第二階段，由水利主管機關邀請相關機關進行評議仲裁辦理。

3. 有關移用水價之計算機制採用休耕補償費計算模式，包括下列3項：

   (1)直接休耕補償費（可化成單位水量費用，元/m3）
   ＝農地休耕補償費＋加強灌溉管理直接費及行政費＋使用既有水利設施費用。
   (2)為移用改善或新增水利設施。必須由移用者自籌經費興建或委託水利會建造。
   改善或新增水利設施建造費（元）＝（設施建造費）×（移用水佔本設施輸配水比例）。
   (3)相關產業損失補償及安全保障金另以契約規範之。

　　(三)加強農田水利設施更新及現代化建設

　　 農委會在年度計畫下持續協助農田水利會加強現有農田水利設施之更新改善，對於重要水利構造物及管理操作設施，以能適應現代化管理為目標，作前瞻性規劃設計。在更新改善工程計畫下，其次序以灌溉系統之幹、支、分線優先，中小給水路內面工次之，並以減少輸配水損失及確保水路安全為基本原則，估計每年可避免灌溉輸水損失水量達15億立方公尺。

　　(四)積極推動「節水管路灌溉計畫」

　　 本會「節水管路灌溉計畫」自民國72年推行以來迄90年底為止，全省受補助末端灌溉設施之受益面積20,978公頃，受益農戶24,508戶，政府及民間所投入經費達數十億元以上。協助農民轉作經濟性作物，一方面提昇競爭力，另一方面亦具有節省灌溉用水之效果。

　　 由於管路灌溉方法較傳統漫灌或溝灌等約可節省50%以上水量，如以雙期作田比較，估計管路灌溉設施之農田，其每公頃每年約可增加運用水量一萬立方公尺，總計所推廣之面積中每年共可增加農業灌溉運用水量達2億立方公尺。

　　 此外，該計畫對於提升農產品品質、產量及競爭力等，均有顯著之成效，對於農村勞力不足現象之改善，亦有重要貢獻，未來農委會在容易發生缺水地區尤須協助各有關農田水利會加強推動辦理。

四、結語

　　農業水資源為農業重要資源之一，近年來農業用水已在乾旱缺水期間有效支援供應民生及工業用水之不足，發揮農業用水支援救旱的效果；惟在移用農業用水之同時，應避免大面積農地斷水休耕，破壞水田生產、生活、生態之三生功能及對農業永續經營造成負面之影響；尤其，生態環境之維護，係對後代子孫之世代責任，亦為人類永續生存發展之根本，世界諸國皆然，應有慎重規劃。

　　 當前國際水資源學家已不斷預言，本世紀將是水資源匱乏的世紀，世界各地均將發生不同程度之水資源之爭執，甚至引發戰爭；反觀台灣地區，目前已陸續呈現季節性之水資源不足及標的間用水之爭議，未來所面對之旱災處理及農業用水支援移用作業，仍有賴各有關方面重視，並能基於國家長遠發展，兼顧生態、環境、經濟、社會等層面依法處理，達成多贏之局面。