一、前言

　　農業發展條例自2000年元月做了近十餘年來的一次大修正之後，有鑑於時空條件的可能改變，修正後條例中明訂，要在該修正施行滿兩年後進行檢討。而今，兩年已屆，在此，本文嘗試對2000年的修正版本做檢討，而檢討的重點將著重於本條例所楬櫫的農業政策目標，檢視條例中之條文，對於達成這些農業政策目標所設計之規範的妥適性。此外，配合當前大環境之改變，擬以「知識農業」為架構，研擬農業發展條例在此架構下的可能進一步修正走向。

　　為達此目的，以下將首先回顧2000年元月修正通過的農業發展條例之特色，進而，討論「知識農業」的意含，由此瞭解「知識農業」在「知識經濟」中之角色與定位。最後，如果本文選擇以「知識農業」為準則，研擬農業發展條例在此一架構下，可能修正與調整之方向與原則。

二、2000年版農業發展條例之特色

　　　農業發展條例自1973年制定施行以來，其中除了歷經1980年、1983年與1986年對局部條文的修正與增訂之外，對此一條例最大的一次修正與變更，即是2000年元月通過的版本（行政院農業委員會，2000）。整理了1986年版與2000年版之農業發展條例，在整體修正方向上的變動。由圖1可知，2000年的修正將1986年版中分屬兩章的「農業金融與保險」及「農村福利與環境維護」，合併成「農民福利與農村建設」一章，而在2000年的修正版中，對於農地除了維持原有的利用之外，更強調管理的機制。此外，為了配合國際市場的開放，在農產運銷方面，亦增加了對貿易事項之規範，而2000年之修正版本比較特別的是，增加了對違反規範的「罰則」。

　　如果再詳細分析2000年之修正版本中，各章內容的變更與1986年版之差異，可以發現，2000年版總共有31條新增條文，其中與農地利用有關者有21條，大部分增設於「農地利用與管理」一章之中，共有10條（第八、九、十一、十二、十四、十七、十八、十九、二十一與二十二條）。而與「農業生產」有關的9 條新增條文中，有8條（第三十一、三十二、三十三、三十四、三十五、三十六、三十九與四十條）亦是和農地利用有直接相關的規範，「罰則」與「附則」也因此而有3條（第六十九、七十二與七十五條）新增條文與之配合。

　　至於，為了因應國際化及自由化，2000年之版本乃在「農產運銷、價格與貿易」一章中，增加了1條（第五十三條）為達成此種國際導向的農業之條文。而在「農民福利與農村建設」與「罰則」亦分別新增了1條（第六十三條)與2條（第七十與七十一條），為了達成環境導向的農業發展所設計的條文。

　　由以上之歸納得知，現有的2000年版的農業發展條例，與農地相關之條文，除了「農地利用與管理」一章的15條規範之外，分散於其他各章之內與農地利用有關的條文，亦有20條規定，以條文總數而言，佔了總條文數約40%之多，由此可見該次修正對於土地這一項生產要素的重視。以該次修正所強調的三大農業政策目標，及所規劃的四個主要農業發展方向而言，如此的作法是否有助於這些目標與方向的達成，以下嘗試以「知識農業」的觀點，評估檢討2000年版之農業發展條例之適切性。

三、「知識經濟」中「知識農業」之意含

　　如果要以「知識農業」來檢討2000年版之農業發展條例之妥適性，首先必須定義何謂「知識農業」，同時瞭解此一概念之由來。「知識農業」事實上可涵蓋於過去一段時間，大家談論極多的「知識經濟」的範疇之內。自從「知識經濟」一詞在台灣廣泛流行及流通之後，各種產業或是標榜走在時代先端的任何事物，都不能免俗，同時也配合時尚的冠上「知識」一詞，以此凸顯有「知識」的產業及事物與以往的不同。因此，更令人好奇的是何謂「知識經濟」，難道不加上「知識」一詞的經濟就是沒有「知識」的嗎？「知識經濟」中的「知識」與我們平常所熟悉瞭解的「知識」有不同嗎？

　　(一)「知識經濟」的定義與是否有「知識經濟」的辯論

　　以日常用語而言，所謂「知識」可說是人類所累積的經驗與事件，與來自經驗所獲取的心得，因此可以說是人類所知道的一切。Lundvall(1996)則具體將知識劃分為四大類，其一為能夠被拆解與分類的事實即know-what，再者則是關於事物的原則與規範即know-why，此外，關於有能力執行特定任務的技能即know-how之知識，最後則為與誰知道什麼及誰知道該做什麼的知識即know-who。因此，不論是以通用的或是嚴謹的定義均可以看出，「知識」並不是一個我們陌生的概念，更不是新時代之下才有的新產物。既是如此，何以「知識經濟」近來會如此流行，又加上「知識」二字的「經濟」是否有其特殊性？而強調有「知識」內涵的農業之意義又是如何？

　　自「經濟合作與發展組織」(Organization for Economic Cooperation and Development，OECD)在1996年發表「知識經濟報告」(OECD，1996)，以解釋美國1990年代所展現的經濟繁榮現象以來，又在媒體、政治辯論與學術圈的推波助瀾之下，自此「以知識為基礎的經濟」（knowledge-based economy）之概念即廣泛被引用與討論。有些人將美國自1990年至今十年間的繁榮景象稱為「新經濟」（new economy），且認定此一景象與工業化革命之後，汽車飛機的普及與電氣化等新技術帶來的快速經濟成長，更與1920年代經濟大恐慌之後景氣的復甦是有所區別的(Vatter & Walker；2001)。因而，在此種認定下，所謂「新經濟」與以「知識經濟」來簡稱「以知識為基礎的經濟」二者之意義是相同的。

　　而認定有所謂「新經濟」的鼓吹者，嘗試由各種角度解釋造成此種榮景的原因當中，政府管制的減少、競爭壓力的增加與資訊(information)及高科技產業(high-technology industry)的興起是三個最常被引述的因素(Brown，2000；Winger，2000)。此外，亦有人認為全球化(globalization)與電腦化(computerization)是促成此一波經濟成就，有別於早期工業化革命與1920年代大恐慌後經濟成長的基本動力(Stiroh，1999；Brown & Flavin，1999)。

　　此外，OECD國家更將此種轉向於以「知識」為基礎的經濟活動，具體的由三方面表現出來，第一是投資型態之改變，也就是研究發展及其他與創新相關資產投資的成長，此種改變尚包括組織的重新調整，及資訊與通訊技術投資的增加，第二則為所有產業部門勞動力與技術之提升，最後則為增加高科技產品之出口(Rawolle，2000)。

　　因此，所謂「新」的經濟不僅包含生產什麼與消費什麼，更轉變至包括了有如何生產與如何消費的內容(Chinitz，1995)。而美國發展政策協會(The Progressive Policy Institute)則更進一步採用結構改變、勞動力之變動與影響成長三種主要根源之進展，即數位經濟(digital economy)、用於創新之投資(investment in innovation)與教育及訓練(education and training)等三大類型指標，具體評估何謂「新」的經濟(Atkinson & Court，1999)。

　　然而，持相反論調者認為資訊只是一種能被拆解，且能透過電腦以書寫或網路的形式傳遞的知識(Tomlinson，1999)，因此，電腦與資訊科技只是一類能加速獲取有關價格、生產技術與各種訊息的技術。如果是站在這種出發點上，事實上並不需要有新的典範(paradigm)來稱此一階段的技術進展(technology progress)為「新經濟」(Jordan，2001)，因為這種變革在人類經濟發展的過程當中，一直都持續地在發生。

　　由以上的說明可知，事實上何謂「知識經濟」，其真正意涵、定義，或者是否需要一個所謂「新經濟」的典範來描述或解釋過去十年的經濟現象，與該如何評估由這些現象所反映出來的成果則尚未達成共識(Stiroh，1999)。雖是如此，我們仍嘗試由各種的爭議中，歸納出所謂「知識農業」的意涵。

　　(二)「知識農業」的定義與內涵

　　經濟學中通常將用於生產之要素投入分為土地(land)、勞動(labor)、資本(capital)與企業管理才能(entrepreneurial)，而資本是指可以做為再生產的資財，比如機器、廠房、存貨等等。一般而言，並不將財務資本(financial capital)列為生產要素中的一項，因為財務資本只是一種可以獲取前述四大類生產投入的媒介，因此，若與四大類生產資源並列將重複計算生產所需資源之代價。透過此四大類生產投入之組合乃創造了不同種類之產品，而以不同的產業形態表現出來。

　　而在前述各種對「知識經濟」的討論中可以看出，有些討論的重點認為透過「知識」的運用，能改變四大類生產投入之品質，而所謂的「知識」可以是前述之通用定義，或者是較嚴註定義之知識中的任何一種面向(dimension)。當「知識」注入各種生產資源，如此乃促使由重視生產投入數量(quantity)之多寡，轉而注重生產投入品質 (quality)之提升。因此，連帶地亦不再以「量多一定好、量大就是美」來衡量產出的價值，此時，許多產出之價值可能是來自生產者與消費者的想像與認知(Leadbeater，1998)，在此種情況之下，一個產業之有形資產(tangible assets)已不能完全反應該產業之價值(Leadbeater，1998；Bond & Cummins，2000)。

　　為了各種產業之成長與進展，透過教育及職業訓練以提升勞動之生產力是最常被採用的方式之一(Herzenberg,Alic ﹠Wial，1999)，優質人力資源對台灣經濟成長的貢獻，則是創造了令台灣相當引以為豪之經濟奇蹟背後的一項重要因素，當然，教育及職業訓練亦可以表現於管理能力之發揮上。而來自於資本反應出來的技術進步，更是過去多種探討經濟發展理論所認定的重要因素(Gordon，2000；Chinitz，1995)，而在農業方面，比較特別的一點則是，技術的進步可能應用於土壤品質之改良。

　　當「知識」成為產業發展與成長的主要資源與投入時，由此所創造出之產業則可稱為「知識型農業」、「知識型工業」與「知識型商業(服務業)」，在這種情況之下，則有必要瞭解如何使知識有效產生、移轉、採行與普及的障礙與誘因(IIE，2000)。

　　另外，在「知識經濟」之定義與是否有「新經濟」的辯論中，有些則視此種變革為經濟結構的轉變，是一種以農業及製造業為主體的經濟結構，轉變至以商業或是服務業，進而至以特定密集之知識所創造出來的一種新產業，稱為「知識產業」，而支持此種創新(innovation)所造就出來的這一個新興產業之主要泉源，則來自於科學、機械與科技的研究與發展(Rawolle，2000)。此外，亦有認為具體指稱「知識產業」是指資訊、電子、通訊與生物科技(biotechnology)等高科技產業，其除了是一個集結特定知識而成的產業之外，有時也被視為是資訊科技(information technology)的一種革命(Graham，1999；Triplett，1999)。

　　Due(1995)更進而引述了加拿大經濟學者Nuala Beck對美國經濟統計的結果指出，所謂「新經濟」具有的本質乃是，在生物科技相關產業工作的美國人，比在整體機械器具相關產業工作的人數為多，相同地，受雇於電腦資訊業之員工亦多於在汽車、汽車零件、鋼鐵、礦業與石油提煉等產業，而旅遊服務產業亦比石油提煉業與鋼鐵業之結合為大。

　　而「知識產業」中與農業有比較密切關係的生物科技，主要為生物技術與生物性農業資源之開發與提供，比如各種動植物種苗、生物性農藥與疫苗技術之發展，此時，與農業相關的這一個新興的「知識產業」將是(傳統)農業或是其他「知識型農業」生產技術與資源之提供者，天然條件之變異對這類「知識農業」之生產可能帶來的不確定與風險將大為降低。

　　綜合以上兩類看法可知，所謂「知識經濟」中的「知識農業」，是一個涵蓋由「知識」注入各種產業所創造出來的「知識型農業」，及由特定知識結合產生的「知識產業」中與農業相關的生物科技產業，表示了一個具備由知識注入各種產業，同時亦創造出新興的「知識產業」之完整「知識經濟」架構。亦即，這是一個集合狹義概念之「知識」與廣義定義之「知識」而成的產業新面貌。

　　如果我們接受「知識經濟」這樣的概念，且同意不論是來自「知識」注入各生產投入要素而成的各種「知識型產業」，或是專指由特定「知識」集結而成的「知識產業」，對於農業而言，也就是不論是前述的「知識型農業」，或是屬於「知識產業」中與農業相關之產業經營，當各種產業都以所謂具有「知識」的新面貌出現之後，此時，則需清楚界定「知識農業」的角色，亦即需找出「知識農業」相對於「知識型工商業」與「知識產業」所具有之優勢，同時亦需定位傳統農業與「知識型農業」及「知識產業」之關係。因為，傳統農業發展成具有新時代知識內涵之「知識型農業」，及其與新興之「知識產業」的關係，將影響未來在農業發展條例中，對於達成以科技、經濟、環境與國際導向的農業發展，農業生產、農產運銷、價格及貿易與農業研究及推廣之規範與規劃。

四、在「知識農業」架構下農業發展條例之修正方向芻議

　　檢視2000年版之農業發展條例所揭示的當前三大農業政策目標：「提高農業經營效率、強化國產品市場競爭力」、「加強農村建設、增進農民福利」與「維護環境資源、促進生態和諧」，這些目標可以視為是一個以「知識產業」中與農業有相關之經營模式，及「知識型農業」的「知識農業」為架構的規劃結果，亦即這些目標是為了達成一個兼顧生產、生活與生態的多面向農業而訂定。然而，如果進一步再檢視於這些目標下，所研擬出的科技、經濟、環境與國際導向之四個發展方向，則目前農業發展條例之內容，明顯的並未依此四大發展方向，有完整與等同的規範。

　　因此，以下乃嘗試在前述的「知識農業」架構中，對一個同時擁有不同知識內涵的多元農業經營型態，研擬一個能完整呈現科技、經濟、環境與國際四大發展方向之農業發展條例的內容。此一架構歸納，而建議發展條例四個未來可以修正調整之內容，則分別陳述如下。

　　(一)加強各項生產要素的彈性運用與有效管理

　　由前述的說明可知，2000年版之農業發展條例有相當大之比例，是對農業用地之利用與管理的規範，由對所有者身份限制的農地農有，放寬為對土地使用限制的農地農用。然由新增與修正的條文可以看出，目前的規範仍是一種強調以土地為主的傳統耕作方式，因此，許多條文對農地使用的限制是以防弊多於興利。

以「知識農業」的觀點而言，將知識灌注於勞動、資本與管理才能可能創造出來的精緻農業，與高價值農產品的經營方式，在目前的規範中並未受到相當的重視，如此，將有礙「知識型農業」或是「知識產業」中與農業相關產業之發展。對於不需使用大量土地的生物科技產業，應可明確規範在資金、技術與人才之流通或養成政府應予協助。

　　如果由政府帶頭啟動以促成「知識型農業」與「知識產業」所需的研究發展資金補助，應以整體運用為主，避免在「通通有獎」的考量下，分散資金之運用。當然，必須配合對研究成果之具體評估與資金有效利用之確實考核。

　　(二)明訂對自然環境與人體健康不同影響之產、製、儲、銷農業活動的獎懲

　　在「知識型農業」中，如果強調農業在生產外所具有的生態與生活功能，對於天然資源缺乏與人口密集的台灣，相當程度應能減緩農業因生產上的波動，對農業發展可能造成之負面影響。此外，農業在田間外之加工與運銷所創造出來之價值亦能涵蓋於「知識型農業」的範圍內。

　　同時，在「知識農業」的概念裡，由於產品的價值可能來自於消費者的想像與認知，因此，對於有益環境保護與人體健康維護的農業活動，不論發生於生產（自產或是進口）、加工、儲藏或是銷售的任何一個階段，可考慮予以獎勵，反之，則予以懲罰。如此，將針對有機農產品、基因轉殖產品（GMO）等新興產品產銷規範，賦予明確的定位與規範。

　　(三)強化農業研究單位之研究成果對農業從事者之推廣，及加強研究方向與農業政策規劃者之配合

　　在「知識農業」的定義中，不論是由知識注入各種生產要素而產生的「知識型農業」，或是集結特定知識而成的「知識產業」，這些知識的形成與傳遞方式有越來越專業化的趨勢，完全仰賴第一線的農業從業人員直接獲取與操作這些資訊，將有其限制。因此，對於在知識的接收、研發與傳遞有最直接與專業能力的農業研究單位，應強化這些研究單位之功能與角色，使其肩負起在政策規劃者與農業從業者的中間樞紐職責。

　　(四)充分反應並積極配合國際組織的自由化與全球化規範

　　台灣已加入世界貿易組織（World Trade Organization，WTO），目前施行中的條例是過去的環境背景下，針對未來發展趨勢所做的規範。而今做為WTO的成員之一，未來的條例必須要能充分反應國際組織之規範，並與之做緊密的連結。

　　亦即，目前條例中與WTO規範有明顯抵觸者應考慮予以刪除，而過去為農產品與農業經營型態的所做的限制與規劃，是為一個相對封閉的經濟環境所做的規範，在成為世界農產自由貿易的一環時，部份的限制與規劃宜適時的鬆綁與調整。

五、結語

　　農業發展條例是台灣農業的基本大法，本法自1973年制訂施行以來，其間雖然經歷了三次小幅度的條文增定及修正與一次的大幅度修正，然為因應當前經濟、社會與政治環境的變革，我們認為此一條例仍有相當改善的空間。

　　本文嘗試以「知識農業」的架構，研提能適切反應當前農業政策目標與農業發展方向的修法方向。由現有條例之條文進行修正，以配合本文所研擬的方向與原則，或有相當的困難。因為由現成條文進行之修正，容易侷限於文字增減變動的框架內，為能跳脫既有的框架與思維，以充分反應當前的新環境，制訂一套全新的農業基本法，或許是我們下一步較佳的選擇。

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