譯自美國農部「Amber Waves」雙月刊，2003年4月號
原標題：Weighing Incentives for Food Safety in Meat and Poultry
作者：Michael Ollinger & Nicole Ballenger

　　2002年秋，在美國中西及東北地區發生食物引發之疾病，造成牛肉與火雞肉產品大規模回收事件，讓各界再次關心食品安全議題。過去幾年來，畜禽肉品回收事件逐漸增加；儘管這些畜禽肉品安全之惱人事件一再發生，美國產業界及政府主管單位早已著手進行食品安全改善措施，如增加收回產品之警示訊號，及增加更完善與更嚴謹之檢查技術。多數消費者也要求大宗產品供應廠商加強產品標誌與更嚴格的食品安全條件，進而使得食品安全水準提高，某些情況甚至超過既有規範。

產品標示制度間接鼓勵生產者加強食品安全措施

　　消費者希望食品美觀、可口及便於處理，當然也期望所吃的每一份食物也是安全的；但是，消費者並無法如讀取食品脂肪含量標示般正確評估其安全。舉例來說，許多曾罹患因食品引發疾病的消費者會相信是病毒或其他（非食品）感染源所致，即使知道吃了某食品（比如說是漢堡）所致病，也無法知悉哪些漢堡店應一併避免，因為許多肉製品僅標示（最後生產之）商店。儘管消費者可拒絕向特定商店購買劣質畜禽肉品，但也知道這樣做不見得真能懲罰生產者。

　　一般商店通常販賣許多供應商之畜禽肉品，但無法輕易與劣質肉品生產者解除交易，因為不一定每次都能檢驗出劣質品，而且有些商店是大宗生產者顧客，難以有所作為。

　　食品供應商了解有些顧客寧可高價購買品牌產品，因為顧客覺得品質較好，在美國，Oscar Mayer、Tyson Foods及Smithfield Farms等公司已經分別發展餐廳肉品、禽肉及豬肉等高品質品牌產品；但從反面來看，其建立之品牌亦可能便於指認為食品引發疾病之來源，生產者投下鉅資行銷其產品品質，倘發生嚴重之食品安全事故，所有投資將煙消雲散。以生產「Ball Park」熱狗之「Bil Mar」食品公司為例，在美國農部食品安全檢查署（FSIS）確定其產品受格蘭氏陽性病原菌（Listeria monocytogenes，對孕婦及新生兒具有致命性）污染後，另於1998至2000年間耗費超過1億美金改善其食品安全與挽救消費者信心。阿肯色大學研究人員發現，擁有廣大通路之公司如發布產品回收，相關廠商之股價將下挫。

　　品牌產品的生產者，在食品安全上必須投資更多，促使目前品牌鮮肉切塊與烤豬肉銷路之趨勢即使較好，也必須加強食品安全。很不幸地，除了輻射照射肉品（一般非屬品牌產品）外，較低成本的絞肉最有可能遭致病原污染。

消費者對食品安全的需求

　　食品製造者在追求食品安全的過程並不孤單，大型連鎖餐廳花費鉅資塑造美味、方便、乾淨與安全形象，一旦失去上述形象，代價甚高。Jack in the box、麥當勞、其他主要連鎖餐廳以及與日俱增的雜貨店與批發商，對其供應商循例設定嚴格的食品安全管制措施，並對無法確實履行者解除合約。以漢堡王餐廳為例，當Hudson Meats公司發生大腸桿菌（E. coli O157:H7 易感染未煮熟肉類，分泌毒素，對老弱者有嚴重致命危險）污染事件而大量回收產品後，漢堡王終止與該公司之合約，使得該公司退出產業。

　　外銷對畜禽肉供應公司而言是另一有利市場，就像其他主要消費團體，許多進口國家對於供應商設定嚴格的安全標準及病原檢測，南韓在1999年，因美國熱狗感染格蘭氏陽性病原菌，而拒絕其進口；蘇聯也宣佈，在2002年之前將持續監測美國進口的禽肉。

　　美國農部經濟研究局，針對近一千家畜禽肉屠宰及加工廠調查其各項食品衛生管制與生產成本，發現畜禽肉品供需雙方，為達成食品安全標準相關合約，在設備、檢測、去皮、衛生及作業程序等方面均提昇水準。

法律責任之誘因較有限

　　政府訂定之法律，對於肉品生產者提高食品安全之投資，僅能相對達到其工廠產品被指認為引發疾病來源之機率，然而被指認的機率不大；也就是說，執法系統對食品安全投資多寡影響有限；不僅訴訟耗費，且一般食品造成之疾病相對為輕微腸胃炎等不適癥狀，如同痢疾，並不認為必由食物引起，也不認為有嚴重到提出訴訟之必要。此外，美國農部經濟研究局之研究顯示，即使重大食品引發疾病事件，原告不太可能自訴訟中得到賠償，因為僅有少數原告能夠精確提出特定食品與該疾病有關之證據。

　　儘管如此，司法並非完全無效率；雖然廠商在訴訟中損失有限，但如果大眾深悉其原委，將嚴重戕害該廠商形象，為減輕上述危機，廠商通常會提出庭外和解。

研訂規範維持遵循誘因

　　美國自1890年代發現熱狗含有微小食植性金龜蟲（trichinae），並演變為大眾與動物健康問題時，開始制訂食品安全規範。美國社會主義作家Sinclaire 1906年所著「The Jungle」一書，描述芝加哥肉品工廠中殘忍及骯髒的作業情況，促使1906年通過聯邦肉品檢查法案。1967至1968年的立法，訂出在肉品中使用較便宜「非肉類」填充物之方式，擴大美國農部食品安全檢查署管制執掌至各類型畜禽肉工廠，並於相關規範中建立烹調時間、最低溫度及其他加工標準，1968年之規範改變，大量增加美國農部食品安全檢查署檢查項目，並促使該署更改檢查重點，而最重要的改變為－實施自願性加工管制計畫，以減少該署部分工作；但業界並未廣泛採用該自願性計畫，極有可能是廠商衡量加入該計畫，預期從市場獲益不及額外增加成本。

　　1980年代，部分早先因管制產生的問題，隨著管理、技術與產業的變遷而獲解決，遂為大眾淡忘，各界目光轉而集中於沙門氏菌（Salmonella）與其他諸如大腸桿菌等人體疾病病原，這類病菌寄生媒介動物腸胃期間，並無明顯癥狀。

　　食品衛生規範至1989年，因宣佈食品不得含有格蘭氏陽性病原菌而進入新時代，美國農部食品安全檢查署隨後採用「自願性加工管制計畫之架構」當作「預防管制系統之模式」，亦稱為「危害分析及重要管制點（HACCP）」計畫（台灣也有人簡稱食品安全重點管制）；在前述計畫下，相關工廠在加工（處理）過程中監視可能引發潛在食品安全危害之環節，一旦該環節經檢查偏離設定指標，立即採取導正行動。

　　至1996年，美國政府頒布「降低病原菌/危害分析及重要管制點（PR/HACCP）」規則，讓畜禽肉工廠發展及實踐「食品衛生與HACCP」之「標準作業程序」系統有所依循；工廠在生產搗碎原料產品或屠宰時，必須嚴守沙門氏菌含量標準；此外，屠宰場必須檢測大腸桿菌，證實其生產過程適當。PR/HACCP衛生及製程管制之要求是1967至1968年立法的演進，所訂定之規範飭令廠商在營運時共同遵循食品安全常規，譬如避免原料與調理產品接觸及強制操作人員洗手。

廠商須實施必要作業

　　美國農部食品安全檢查署之成員，藉由認定衛生及製程管制系統是否運作，以強化所訂規範，杜絕劣質產品。檢查人員審查書面資料，並定期與不定期定點檢查不同工廠之製程，假使檢查員及美國農部食品安全檢查署簽證主管（Compliance Officer），認定某工廠並未做好重要食品安全工作，可確認其相關作業違反規定。1999年，違反HACCP規定之作業以家禽屠宰工廠之5.5﹪最高，而以餐盒等食品加工業者與零售批發業者之不到2﹪最低。

　　前述違規情形比例不高，讓各界相信因美國農部食品安全檢查署執行強力管制，得以確保相關規定之效力，但該署並不經常使用強制執行力。倘若工廠長期存有食品衛生與HACCP作業問題，檢查員最多可對受污染設備或應負責部門處以暫時停用或停權。1999至2001年紀錄顯示，該署每75間工廠簽發1份處罰通知，儘管還有如「強制關廠」威力更強的措施，因過去曾有司法懸而未決的案例，使得該署不常採用。食品衛生與安全重點管制良好的執行成效，與強制執行力相關，使得相關工廠及其顧客深信，這些管制工作對商業交易而言是重要的。

廠商因食品安全付出成本，但消費者僅略為獲悉

　　充分明瞭食品安全管制成本，可幫助管制單位評估產業可否接受新的規範或修正既有規範，及估計管制改變後，消費者贊成與產業界反對等情勢。美國農部經濟研究局於2002年，密集研究「食品衛生及製程管制」與「降低病原菌/危害分析及重要管制點（PR/HACCP）」規則所衍生成本，發現在PR/HACCP計畫推動前，每年必要的食品衛生及製程管制作業，增加畜禽肉產業總生產成本1％略多（850百萬美元），相較於紅肉（家畜肉品）包裝廠，其生產要素（如運費、雛畜禽、勞力及資金）之毛利則為5％；對小型工廠來說，前述毛利之比例更小，接近食品衛生及製程管制作業之成本。就一般超市賣場而言，這些增加的成本並不大，幾乎看不出對零售價格有所衝擊。

　　有趣的是，成本結構並不因工廠規模改變，大型工廠在食品安全製程管制方面並不具特別之經濟優勢；但如果食品衛生與製程管制程度較低，其總成本則明顯較低。

　　根據美國農部經濟研究局之估計，PR/HACCP計畫對於原先辦理食品衛生及製程管制作業（相關作業皆持續要求）之主要廠商多耗費總成本1％，而在PR/HACCP計畫實施前已有先進管制規劃之工廠，則額外之花費明顯少於原先僅做簡略規劃之工廠，即可達到新計畫要求。這些合計的成本約佔工廠可掌握之其餘成本（附加成本）4％，儘管對零售價格影響有限，但從廠商損益表來看，則為不小之花費。

　　上述廠商因PR/HACCP計畫增加花費之850百萬美元，將以提高零售價格1％之形式轉嫁消費者。對照來看，消費者可以購買幾近安全的輻射照射肉品，但是有些消費者對於輻射產品接受度不高，且一般來說價格也較高。Lancaster Farming（賓州附近著名之農業新聞報）曾報導，2002年10月間在賓州Wegmans食品市場中，經輻射照射之牛絞肉，每磅價格較未照射者高5至10%，其他商家也有類似的價格差異。

食品安全績效不良對長遠發展不利

　　食品安全管制需耗費廠商額外支出，假使廠商僅實施簡略的衛生及製程管制，在財務上可能表現較好；但相對地自研究結果顯示，特別是某些類型的工廠，食品安全績效之不良對長遠發展不利。美國農部經濟研究局也發現，製造臘腸與其他使用畜禽肉原料等加工程度較高之廠商，以及規模較大之屠宰工廠，倘管制品質之紀錄較差，則退出產業之比率較紀錄較佳者高出3至8%。僅有小型屠宰工廠似乎可從減少食品安全作為中得到好處。

　　上述結果並不難理解，畜禽肉品加工程度較高之廠商一般都生產品牌商品，購買者可更容易連結（想）特定生產者與產品品質；另一方面，屠宰廠通常生產普通漢堡絞肉、豬排或其他原料肉品，使得消費者很難確認生產者；然而相較小屠宰廠，市場成員要確認原料肉來自大屠宰廠要容易多了。大屠宰廠較有可能是要求嚴格食品安全標準（如品質導向之超市）、需求大之連鎖餐廳及外銷市場的主要供應者，如果生產低品質產品，較容易被揭發，因為較多消費者食用其產品，使得產品因而引起消費者疾病的可能性較大。

　　市場以更廣泛使用品牌與簽訂合約之形式維繫食品安全機制，政府部門以PR/HACCP規則監督外，產業界與美國農部食品安全檢查署將盡更大的努力，以嚴厲措施確保畜禽肉產品安全。另一個更能提高食品安全之方法，是藉由消費者可毫無困難地獲得相關工廠食品安全表現之資訊，就像讀取脂肪含量或其他經常標示成分，以強化市場力量。而市場力量可再藉由更多產品檢測、公佈檢測結果及改進追蹤食品引發疾病來源之科學方法等，進一步予以擴大。

　　本文感謝美國農部經濟研究局之「飲食、安全及健康經濟（Diet, Safety and Health Economics）」單位主管Nicole ballenger同意翻譯轉載。