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93年3月(第141期)

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WTO杜哈回合農業談判進展

中華民國常駐世界貿易組織代表團 張淑賢

壹、談判進展

  世界貿易組織(WTO)會員依據烏拉圭回合農業協定第20條規範,於2000年3月展開農業議題談判。WTO嗣於2001年11月在卡達首府杜哈舉行第四屆部長會議,會後通過部長宣言,決議自2002年1月起,就農業等8項議題全面展開新回合談判,並將以單一認諾(Single Undertaking)之協議方式於2005年1月1日前結束談判。

  WTO會員嗣依據杜哈部長宣言積極進行各議題自由化模式(Modality)之談判,並預定於上(2003)年3月31日前就農業自由化模式達成協議。農業談判小組主席Mr. Stuart HARBINSON爰於上年2及3月分別提出自由化模式草案及其修正版,建議依不同關稅等級降稅,並擴大關稅配額數量,大幅削減境內支持及出口補貼,惟該草案雖幾經諮商,仍未獲會員支持。歐盟與美國嗣於8月間共同提案,主張以混合公式(同時採烏拉圭回合公式、瑞士公式及零關稅)降稅,並同意逐步削減各項農業補貼;然而,由於各會員對於農業議題立場分歧,始終無法達成共識,WTO總理事會主席烏拉圭大使Mr. Carlos Pérez del CASTILLO爰以美國與歐盟共同提案為藍本提出農業談判架構草案,納入第五屆部長會議宣言草案,供會員進一步討論。

  WTO第五屆部長會議於上年9月10至14日在墨西哥坎昆市(Cancún)舉行,主要係針對杜哈部長會議以後展開之新回合談判進行期中盤點。會議由墨國外交部長Mr. Luis Ernesto DERBEZ擔任主席,會中就農業等5項議題進行分組討論, D主席並於13日依據分組諮商情形提出部長宣言草案修正二版(Derbez Text),惟由於會員在農業及新加坡議題等方面立場差異過大,部長會議乃在沒有具體結論之下落幕,僅於會後發表簡短聲明,要求會員繼續積極進行各議題之談判工作,並於12月15日以前於日內瓦召開資深官員層級之總理事會,以決定回合談判應如何繼續進行。

  為期回合談判於坎昆部長會議挫敗之後得以順利重新展開,並就各議題談判架構獲致共識,總理事會主席Mr. CASTILLO自上年10月初起就最為關鍵之農業、非農產品市場進入、新加坡議題及棉花補貼等4項議題,密集與會員進行非正式諮商,惟由於會員仍續堅持各自之立場,C主席爰於12月15日總理事會就渠於過去8週以Derbez Text為基礎與會員諮商情形提出報告,指出各議題爭議之所在與可能之解決方向,呼籲會員重啟談判之急切感並展現彈性,俾回合談判得以如期完成。總理事會並決議於本(2004)年2月決定各談判小組新任主席人選後,重新展開各項議題之談判工作。

貳、農業談判重要議題與主要會員立場

  在農業議題談判方面,杜哈宣言第13、14段宣示應朝向擴大市場開放(market access),削減扭曲貿易之境內支持(domestic support),及削減並期最終完全取消各種形式之出口補貼(export subsidies);強調應給予開發中會員特殊及差別待遇(S&D),並將彼等在糧食安全與鄉村發展之需求納入考量,另會員所提之非貿易關切事項議題,亦應在談判時納入考量。

  茲以坎昆部長會議主席所提之農業談判架構草案(Derbez Text, Annex A)為基礎,分別比較主要會員之立場如下:

一、境內支持

(一)琥珀色措施(AMS):係指對農業生產有利之補貼(例如保證價格收購),最具貿易扭曲效果,Derbez Text建議已開發會員應採行較烏拉圭回合更大幅度之削減,且補貼程度愈高之會員應進行較大幅度之削減;此外,應針對個別產品AMS設定上限。有關針對個別產品AMS設限乙節,瑞士、日本、韓國及我國等G-10會員均表反對,歐盟與美國亦有困難;而印度、巴西、中國等G-20會員則要求針對佔相當程度出口市場產品之AMS嚴格規範。

(二)藍色措施(blue box): 係限制生產下之直接給付,較不具貿易扭曲效果,烏拉圭回合農業協定並未限制。Derbez Text建議藍色措施補貼金額應以2000-2002年平均農業產值之5%為上限,並進一步削減;G-20 則主張以2.5%為上限,最終並予以消除;由於藍色措施是由AMS過渡到綠色措施之重要政策工具,歐盟及美國堅持應維持5%;而我國正研擬實施藍色措施,故主張藍色措施應繼續免於削減,且不應設定上限。

(三)微量補貼(de minimis):烏拉圭回合農業協定規定,已開發會員之補貼金額倘在農業產值5%以內(開發中會員為10%),即無須計入AMS進行削減,Derbez Text則建議微量補貼應進行削減,會員對此似無意見。

(四)AMS+藍色措施+微量補貼總額:Derbez Text建議以2000年之補貼總額為上限進一步削減;歐盟及美國主張以2004年之補貼總額為上限;G-20要求應以2000年補貼總額為上限並大幅削減;我國則主張不應設定上限。

(五)綠色措施(green box): 係不具貿易扭曲效果之補貼,如農業研究與推廣、天然災害救助、休耕補貼等。Derbez Text建議就現行綠色措施之定義進一步檢討,以確保其具極微或不具貿易扭曲或生產扭曲效果;對此,會員似無意見。

(六)特殊及差別待遇(S&D):Derbez Text建議給予開發中會員AMS及藍色措施較小之削減幅度及較長之執行期程,微量補貼則無須削減,並應強化彼等採行發展措施及綠色措施之權限。

二、市場開放

(一)關稅:Derbez Text依據美國與歐盟共同提案,建議採混合公式削減方式,即同時採取烏拉圭回合公式(平均降幅為【】%,單項產品至少調降【】%)、瑞士公式(T1%=(TO%×F)/(TO+F))及零關稅等三種方法來削減關稅;其中以烏拉圭回合公式降稅之進口敏感產品應由關稅調降及關稅配額(TRQ)方式增加市場進入機會;且應設定整體平均降稅幅度;另已開發會員須針對高關稅設定上限、或提供額外之市場進入機會;【惟少數指定為非貿易關切事項之產品可僅以烏拉圭回合公式降稅】。對此,我國等G-10會員強調必須以「不對高關稅設定上限」及「不增加關稅配額數量」為前提才能接受,並盼以烏拉圭回合公式作為削減關稅主要方法;G-20會員則主張已開發會員不得享有最低降稅幅度之彈性,且須設定高關稅上限、或擴大配額數量、或採行TRQ。

(二)關稅配額(Tariff Rate Quota,TRQ):Derbez Text建議配額內稅率須予以調降,至新增TRQ措施及配額數量擴大之條件則尚待談判決定。澳洲等農產品出口會員主張應大幅增加關稅配額數量;而包括我國在內之農產品進口會員則主張低關稅之配額數量不應再增加。

(三)特別防衛措施(SSG):Derbez Text依據美國與歐盟共同提案,建議SSG之使用及期間尚待談判決定。我國等G-10會員主張SSG應維持適用;而G-20會員及澳紐等農產品出口會員則主張已開發會員應訂定取消SSG之條件與時程。

(四)特殊及差別待遇(S&D):Derbez Text建議開發中會員仍以混合公式削減關稅,惟應給予較低之降稅幅度及較長之降稅期程。其中以烏拉圭回合公式降稅者,可指定若干「特殊產品(SP)」僅採最低降稅幅度,而無須擴大TRQ數量,此外,倘約束稅率低於【】%則無須降稅;部分稅目以瑞士公式降稅;另部分稅目則僅須調降為0%~5%。對此,G-20會員則主張開發中會員之稅項分三類均以烏拉圭回合公式作不同程度之降稅。Derbez Text並建議有關開發中會員之高關稅設定上限乙節,仍待談判決定;另開發中會員可採行特別防衛措施(SSM),適用產品及條件另訂。此外,Derbez Text建議已開發會員應尋求就若干比率產品給予開發中會員零關稅優惠待遇;對此,G-20會員則主張應為強制性規定。

三、出口競爭

(一)出口補貼:Derbez Text建議已開發會員應於執行期限內取消針對開發中會員具出口利益產品之出口補貼,其餘產品之補貼則應大幅削減並最終完全取消。由於我國在加入WTO時已承諾不實施出口補貼,因此,本議題並非我關切重點。

(二)出口信用(Export Credit): Derbez Text建議已開發會員應於執行期限內取消針對開發中會員具出口利益產品之出口信用補貼,其餘產品之出口信用補貼則大幅削減並最終完全取消。針對此項議題,由於我國並未實施出口信用措施,因此,本議題亦非我關切重點。

(三)有關最終完全取消各種型式出口補貼之期限,仍待談判決定。

參、WTO會員於2003年12月15~16日總理事會就農業議題表達之立場

  WTO總理事會Mr. CASTILLO主席於15日報告指出,渠自2003年10月初以來,以Derbez Text為基礎,與會員就農業等4項議題進行非正式諮商所獲致之印象顯示,農業議題誠為杜哈回合談判成功之關鍵,談判目標應為完全執行杜哈宣言,會員似可原則接受Derbez Text附錄A之架構,惟對若干關鍵議題歧見仍深,未來倘能專注於農業談判並展現必要彈性,則可望於明年稍早即獲致進展。會員嗣就C主席之報告表達立場,咸認農業議題誠為打破目前談判僵局之關鍵,並重申對多邊貿易體系之支持,願儘速於本(2004)年2月重新展開談判。茲就C主席之觀察與會員表達之立場摘述如下:

一、C主席之觀察

  C主席指出應平行解決農業談判三支柱之關鍵議題:

(一)境內支持:應大幅削減扭曲貿易之補貼(AMS),甚至考慮在某期間後完全消除;藍色措施應訂定上限並予以削減;綠色措施則會員似可接受Derbez Text之文字。

(二)市場進入:會員似可同意採取共同之方式降稅,惟應給予開發中會員特殊暨差別待遇(S&D),以考量其發展、糧食及生計安全之需求;部分開發中會員關切Derbez Text之混合公式降稅幅度過高,尚待進一步諮商解決,俾各會員共同承擔自由化責任,惟開發中會員則可免於進行與其發展程度不相稱之削減。

(三)出口競爭:C主席再次強調,削減並最終取消各種形式之出口補貼為農業談判成功之必要條件,會員大致同意以Derbez Text文字作為最終協定之基礎,惟關鍵在於第3.6段完全取消各種形式出口補貼之期限,尚待於削減模式階段談判決定。

(四)S&D:會員同意開發中會員得採行特殊產品(SP)及特別防衛措施(SSM),惟其適用產品對象及條件尚待談判決定。

二、會員表達之立場

  澳洲表示APEC部長宣言已同意以Derbez Text作為談判基礎,呼籲會員應展現彈性,農業補貼程度高之會員應進行較大幅度之削減,並應尋求改善全體會員之市場進入機會。

  巴西代表G-20表示該集團主張農業自由化模式應考量開發中及低度開發會員(LDCs)在鄉村發展及糧食安全之需求,並給予新加入會員彈性,且承諾將積極合作,盼於明年底前完成談判;並強調杜哈宣言仍為未來談判之準則。

  中國等G-20會員嗣紛紛呼應巴西之發言,南非並表示該集團將結合其他開發中會員要求落實執行杜哈發展議程、給予開發中會員S&D、及解決優惠性流失(Erosion of Preference)問題,並呼籲會員應就農業談判架構及削減模式一併展開談判。

  加拿大呼籲各會員均應朝向自由化邁進,並指出在美國及歐盟於2003年8月共同提案之前,本回合談判實無重大進展,故G-20於大聲疾呼農業談判應具高度企圖心之餘,亦應展現其自由化誠意。

  瑞士表示G-10雖對混合降稅公式仍有困難,惟願積極參與將於本年2月重新展開之談判。韓國、冰島及挪威均重申在設定關稅上限及擴大關稅配額之困難。我國及日本均表示Derbez Text可作為談判之基礎。

  美國表示農業議題之三支柱談判目標:大幅削減境內支持、消除各種形式之出口補貼、並大幅改善市場進入機會,無一容易達成。歐盟呼籲全體會員均應展現彈性,俾於本年第一季就農業談判架構達成共識。

肆、美國貿易代表Mr. ZOELLICK致WTO全體會員貿易部長通函表達之美方農業談判立場

  美國貿易代表Mr. Robert B. ZOELLICK頃於本年1月11日致函WTO全體會員貿易部長,強調具企圖心之農業談判結果,實為杜哈回合成功之必要條件,因此,美方願展現彈性,將同意擇期消除扭曲貿易之農業出口補貼與出口信用補貼;並呼籲會員應大幅削減扭曲貿易之境內支持(即AMS),針對烏拉圭回合未設限之藍色措施(限制生產下之直接給付)設定補貼金額上限;美方亦主張全體會員均以混合公式降稅,惟開發中會員可享較低降稅幅度及較長之執行期程等特殊及差別待遇;倘混合公式允許高關稅存在,則須設定關稅上限並逐步擴大市場開放。

  WTO於本年1月14日舉行美國貿易政策檢討會議,會員對於美方承諾重回談判桌並展現彈性咸表肯定;歐盟貿易執委Mr. Pascal LAMY 13日於歐洲議會報告亦對Z大使函表達美方承諾重新展開談判表示歡迎,並指出歐盟願展現彈性,期WTO於本年3至4月間就農業、非農產品市場進入及新加坡議題之削減模式達成共識。

伍、結語

  鑑於WTO將自本年2月重新啟動各項議題之談判,本團除將繼續密切掌握各會員談判動向,供國內作為規劃我談判策略之參考外,在農業議題方面,並將與行政院農業委員會共同積極參與G-10集團之運作,強化對外溝通與結盟,俾爭取其他會員或集團之支持,以維護我農業與農民權益。


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