一、前言

　　去年(2003)年9月，於墨西哥坎昆召開之WTO第五屆部長會議表面上是因新加坡議題未能談攏而宣告破裂，其實，會員在農業談判各項議題未有共識方是其中關鍵因素。為免本回合談判重蹈西雅圖部長會議之覆轍，坎昆部長會議授權WTO總理事會於同年12月15日之前在日內瓦召開高階官員會議，儘速完成本回合談判。該總理事會仍因多數開發中國家立場與美國及歐盟不同而草草結束，遂使會員又再次將希望寄託在今年(2004)二月WTO總理事會。今年元月11日美國貿易代表署署長Mr. Zoellick致函WTO會員貿易部長，表達希望在今年中完成農業談判架構，並針對農業談判各項議題提出較以往為開放的看法，且強調美國不會因今年底之總統大選影響回合談判。美國的誠意為後坎昆農業談判燃起會員的希望，為展現誠意，Mr. Zoellick於二月初上旬巡迴訪問日本、中共、新加坡、ASEAN國家、巴基斯坦、印度、南非、肯亞、WTO秘書長與歐盟貿易談判代表Mr. Lamy，渠認為此一訪問甚具建設性，期望今年不要又成為回合談判失敗的一年(a lost year)。美國此一立場亦獲歐盟善意回應，諸多有利因素使得WTO農業談判委員會得以決定於今年3月22日至26日召開農業談判會議。本文首先將簡要說明坎昆會議主要會員或集團對農業談判議題所持立場，次說明美國貿易代表署署長Mr. Zoellick致函會員有關農業談判立場，再其次則就今年3月下旬召開之第二十一次農業談判特別會議之過程與主要會員之立場加以介紹，使關心農業談判之人士能掌握談判動態；最後則是一些觀察與建議。

二、坎昆會議主要會員之農業談判立場

　　美國與歐盟在去年8月中旬曾就農業談判架構(framework)提出共同文件(JOB(03)/157)，該文件將談判予以簡化，包括境內支持、市場開放、出口競爭，各削減項目之數據均空白。其後經總理事會討論，多數會員均表達不滿，凱恩斯集團認為該架構較之Harbinson於該年3月提出之模式大為倒退，NTC集團則認為未反映渠等有關彈性之要求，對糧食淨出口較大之開發中國家之S&D處理加以約束，引起阿根廷與巴西之不滿，另有關和平條款、非貿易關切事項、執行期間、部門別談判與地理標示等均未決定，僅為歐盟與美國雙方妥協之產物，未顧及其他會員之利益。總理事會主席Mr. Castillo遂依據此一版本，綜合會員意見提出新談判架構(JOB(03)/150/Rev.1)，供坎昆部長會議討論。因感美歐共同立場未充分考量開發中會員利益，凱恩斯集團中之阿根廷、巴西、智利等開發中國家與中共、印度、巴基斯坦等開發中國家相互結成G-20，提出建議案(JOB(03)/162)。原先支持NTC之部分國家，諸如瑞士、挪威、日本、韓國、保加利亞、以色列、冰島及我國則就市場開放議題提出共同立場(JOB(03)/167)，就是因為會員對總理事會主席之建議案不滿，坎昆部長會議主席墨西哥外交部長Derbez提出修正案(JOB(03)/150/Rev.2)，但會員仍不滿意。茲將這些集團立場之重要內容摘述如下：

(一)美歐版

 

1. 境內支持：將最具扭曲貿易之境內支持加以削減，範圍自X%至Y%；會員可採取藍色政策，此藍色政策之支持在執行期間結束時不應超過農業生產總值之5%，AMS、藍色支持與微量條款等總支持應加削減，以使其低於2004年微量條款、藍色支持與AMS之總和；另亦主張削減微量條款，但削減幅度須經談判(美國在歷次談判會議上堅持取消微量條款，但歐盟主張繼續維持)。

    

2. 市場進入：關稅削減採混合公式(blended formula)，即烏拉圭、瑞士及零稅率等三種混合，各項削減幅度、係數及產品項目(tariff lines)由談判決定，採烏拉圭公式削減之產品其市場開放將搭配關稅削減與trq方式進行；超過某一%之產品應予削減，或透過request and offer方式確保額外之市場開放，包括trq在內；SSG之適用仍須談判；制定SSM適用開發中國家之敏感產品；所有先進國家應對來自開發中國家之X%進口品免稅，此須透過優惠與MFN方式；基於發展與糧食安全需要，開發中國家應享有特殊待遇，包括低關稅削減與較長執行期。

    

3. 出口競爭：先進國家針對開發中國家有利之產品在數年內取消出口補貼，其他產品則採逐步削減方式；對出口貸款之取消與削減亦採上述方式，將還款期限(repayment period)回歸商業慣例(commercial practice)；糧食援助應制定規範以防止對正常商業營運(commercial displacement)造成不利影響；對出口型國營企業貿易制定規範，包括終止單一出口特權、禁止融資特權及產品定價規範。

    

4. 糧食淨進口大國享有之S&D須調整。

    

5. 和平條款、非貿易關切議題、執行期間、部門別自由化、自由化持續條款(continuation clause)、地理標示及其他詳細規範未達共識。

　　此架構甚為簡單，充分顯示過去三年餘密集農業談判完全無效，美歐僅就雙方關切之議題達成共識，並對糧食淨出口大國所享有之S&D加以限制，自然引起多數開發中會員之反感，特別是巴西與阿根廷認為美歐並無誠意給予開發中國家優惠。另將瑞士公式列為削減關稅方式之一及對超過某一高關稅之產品進行削減，使得日本、瑞士及我國等會員不滿。而生產與出口補貼之削減方式，特別是藍色支持未能大幅削減，令開發中國家甚為不滿。

(二)總理事主席版本

　　總理事會主席依據多次非正式會議諮商會員之意見於8月24日提出一版本(JOB(03)150/Rev.1)，並於9月13日由大會主席Derbez再依會員意見提出修正版(JOB(03)150/Rev.2)，主要內容如下：

 

1. 境內支持：AMS削減方式與美歐版類似，但對個別產品之AMS則主張加以限制；削減微量條款；藍色政策不得超過2000-2002期間農業生產總值之5%，且未來仍將進一步削減藍色支持；公元2000年之AMS、藍色支持與微量條款應至少削減某1%，或第一年削減某%；檢討綠色政策準則以確保該類措施不會扭曲貿易或影響生產；開發中國家基於農村發展、糧食安全等，可在境內支持之削減享有特殊待遇，包括較長之執行期間；開發中國家微量條款勿須削減。

    

2. 市場進入：採混合公式削減關稅，所有農產品關稅平均削減幅度不得低於某1%；削減高峰關稅；削減配額內稅率；SSG之適用與期間透過談判決定；開發中國家得享有低幅度之削減與較長執行期；開發中國家關稅削減亦採混合公式，並可選擇特殊產品(special product)，trq不作任何承諾；制定SSM，僅適用開發中國家。

    

3. 出口競爭：針對開發中國家有利之產品在數年內取消(elimination)出口補貼，其他產品則採削減(reduction)方式；對出口貸款之取消與削減亦採上述方式，將還款期限回歸商業慣例(commercial practice)；糧食援助應制定規範以防止影響正常商業營運(commercial displacement)；取消所有類型之出口補貼仍須透過談判；農業協定第12條出口禁止與出口限制之強化應在談判中處理；開發中國家可有較長時間削減出口補貼。

    

4. 低度開發國家勿須削減；先進國家應對來自低度開發國家之產品提供免稅與免配額進口。

    

5. 新入會會員之關切應透過較長執行架構與較低削減幅度等有效處理。

    

6. 和平條款將延長X月。

    

7. 上述1至6所訂定之架構、TN/AG/W/1/Rev.1、農業委員會談判主席報告中所提及之相關文件及會員所提出之建議將作為未來研定改革模式之參考，議題包括單一出口特權、出口課稅、某些集團之彈性建議、特定非貿易關切議題、執行期間、部門別自由化、三項談判議題間之相互關係(inter-pillar)、持續條款(continuation clause)、地理標示及其他詳細規定等。

(三)G-20版本

 

1. 境內支持：以個別產品為基礎削減所有扭曲貿易之支持，範圍介於X%至Y%，最高與最低之差不得超過Z%，執行第一年須削減某一%；取消藍色支持；削減微量條款；AMS與微量條款之總支持應至少削減某一%；綠色政策應加限制與削減；擴大農業協定6.2之範圍，以涵蓋特定計畫；開發中國家維持現有微量條款。

    

2. 市場進入：採混合公式削減關稅；削減高峰關稅；增加trq數量；先進國家停止適用SSG；所有先進國家應對來自開發中國家之所有熱帶產品及其他農業協定中所述之產品提供免稅；對開發中國家制定特殊產品；開發中國家採烏拉圭回合公式削減關稅，不須增加trq，配額內稅率勿須削減；透過談判制定SSM。

    

3. 出口競爭：針對開發中國家有利之產品在x年後取消出口補貼，其他產品則在y年後取消；糧食援助應制定規範以防止影響正常商業營運(commercial displacement)；農業協定第9.4條應繼續。

    

4. 透過談判處理優惠折損問題；有效處理最近入會會員與低度開發國家關切事項。

(四)G-10版本

　　G-10僅在市場進入部份達成共識，主張以烏拉圭回合公式削減關稅，瑞士公式為例外，不同意對高峰關稅加以限制與強制增加trq。境內支持則無共識，因為某些會員可在AMS方面大幅削減，甚至有會員表示願以AMS之削減換取市場進入議題中某些項目，但某些會員則無法接受大幅削減境內支持，我國即為其中之一。

(五)G-20新版

　　G-20曾於2003年9月14日依照Derbez版提出修正版，為非正式版，該版又於該年12月正式提出。此版與原先版本略有差異，特別是在境內支持部分較原版為溫和。此外，在新入會會員方面，強調某些敏感性產品應豁免削減、較長之執行期間、低削減幅度與寬限期(grace period)，此對我方而言甚為重要。

　　有關集團之版本內容請參閱(詳表1至表3 DOCX / pdf)

三、美國USTR代表Mr.Zoellick之農業談判立場

　　美國USTR代表Mr.Zoellick在巡迴訪問主要國家後，於2月20日在日內瓦召開記者會，說明美國對回合談判之立場，重點如下：

(一)農業談判是本回合談判重點，會員必須承諾取消出口補貼、大幅削減與調和境內支持(harmonization of domestic support)、消除市場障礙與處理S&D待遇之平衡性，未來幾個月專注農業議題將有利本回合談判之進展。

(二)美國與G-20之共同利益是取消出口補貼，為協助歐盟推動此項議題，美國同意取消出口貸款中之補貼因素，並對糧食援助加以約束，但其他會員也應對國營企業貿易加以約束(主要針對加拿大與澳洲)。

(三)關於境內支持，美國願意大幅削減，但歐盟與日本也應同步削減。不僅要削減amber box，尚需對個別產品之支持予以限制(capping)，如此方可避免生產補貼在各產品間相互移轉，此對開發中國家尤其重要，但歐盟可能反對，目前美國amber box上限為191億美元，願意大幅削減至100億美元，只要歐盟與日本同步削減。至於blue box，只要歐盟削減或取消，美國亦可做到，但歐盟似乎無意削減，不過應可加以限制，而後進行削減。另也願對綠色支持加以規範，並削減微量條款。其實，若能大幅削減境內支持，應可解決西非四國要求取消棉花補貼之訴求。

(四)關於市場開放，先進國家應大幅開放市場，美國與歐盟均主張採取混合公式削減關稅，不過，印度在此方面甚為敏感，無法接受；而日本也無法接受tariff capping。

(五)歐盟雖然就其共同農業政策(CAP)進行改革，但仍無法符合美方要求，歐盟並非是唯一有敏感產品之國家，美國及其他開發中國家也有敏感性產品。如何將農業改革與敏感產品、改革彈性等綜合適度考量，對全球貿易體制是有利的。

(六)現階段美國不會與歐盟再度提出共同提案，此種做法並非有益，因為現有Derbez版本有其優點，應以此版本為基礎展開談判。

　　從以上的說法，可以看出農業談判議題關係本回合之成敗，而目前最大的問題為能否全面取消出口補貼，若歐盟能在這項議題上允諾取消所有出口補貼，美國可能在其他議題展現彈性。G-20內部在關稅削減方式上並不一致，特別是印度主張採取烏拉圭回合公式削減，但巴西等某些開發中國家仍主張採取混合公式。美國已認識到改革對會員國敏感性產品之影響，改革也應考量某些彈性，或許是Mr. Zoellick巡迴訪問某些會員之強烈反映結果。

四、第二十一次WTO農業談判特別會議過程與主要會員之立場

　　第二十一次WTO農業談判特別會議於3月22日至26日召開，會議首先通過紐西蘭駐WTO大使Tim Groser擔任WTO農業談判主席，繼而由主席宣佈農業談判進行方式。主席建議3月22日下午至3月23日由會員相互諮商與討論，3月24日上午召開非正式會議，由會員報告諮商談判進展情形，並盤整進度，3月24日下午與25日再繼續由會員進行諮商，3月26日召開非正式會議與正式會議，由會員報告諮商進展情況。

　　隨後會員即依據此項議程進行會員間的諮商、討論與對話，美國、歐盟、G-10、G-20、G-33、凱恩斯集團、非洲集團等相互間均進行諮商與對話。我參與之G-10亦與歐盟、美國、G-33、凱恩斯集團、加拿大、紐西蘭、印度及非洲集團對話。茲將這段期間主要會員與集團對談判之立場摘要說明如下：

(一)G-10內部對話

　　為對外說明G-10談判立場並說服會員接受G-10立場，G-10由瑞士領導召開會議討論G-10之對外說帖，內容包括G-10會員對非貿易關切議題之重視、會員農業生產概況與近年農業改革及農產品進口情形(G-10會員多為農產品淨進口國家，農產品總進口值佔世界農產品總進口之13%)，另特別強調若要以「單一模式適用全體方式」(one-size-fits-all approach)進行談判無法使農業談判成功，唯有展現彈性與平衡方能確保農業談判之成功。目前G-10內部僅在市場開放方面達成共識，即不同意採混合公式削減關稅(若要採取混合公式必須以烏拉圭公式為主)、不接受關稅上限(tariff capping)與強制性增加關稅配額；高峰關稅與關稅配額是烏拉圭回合談判結果，若設定關稅上限與擴大關稅配額，將無法維護會員非貿易關切議題。境內支持與出口競爭尚未完成整合，不過，基本上，會員同意削減扭曲貿易的補貼(amber box)(削減幅度會員間差異甚大)，繼續維持藍色政策與綠色政策；另亦可削減出口補貼。

(二)美國

 

1. 若農業無法在短期內達成共識，則本回合談判難於短期間有進展；

    

2. 希能在取消出口補貼方面訂定時間表，只要歐盟能接受取消所有農產品之出口補貼，願將出口貸款中之出口補貼削減，就糧食援助訂定規範，對出口型之國營企業貿易訂定規範；

    

3. 市場進入方面，仍主張採混合公式削減關稅，且先進國家與開發中國家應採同一公式，不過，先進國家可將其2-3%之產品稅項納入烏拉圭公式削減，其餘則採瑞士公式削減，開發中國家可有10%之產品稅項採烏拉圭公式削減；為限制高峰關稅，宜採關稅上限；關稅配額亦應增加；至於G-33所主張之SP，美國僅支持少數產品列入，且須有一定之標準。

    

4. 境內支持方面，宜大幅削減amber box，支持程度較高的會員應大幅削減，並對個別產品之amber box加以約束，藍色政策亦應削減或加以限制，微量條款亦可考量削減，因為其與amber box相同，對貿易扭曲亦大；另除非會員能在市場開放方面表現大幅開放，否則美國不會在境內支持大幅削減。

 

(三)G-33

　　該集團主要由印尼為首之開發中國家所組成，基本上要求特殊產品(SP)與特別防衛機制(SSM)以維護本身的農業，在與G-10對話時，亦反對one size fits for all方式進行貿易自由化，並認同彈性的重要性；市場開放必須使開發中國家享有S&D，列為SP之產品勿需削減關稅，亦不適用TRQ之增加，但可適用SSM；SP產品由會員指定；另該集團也要求會員大幅削減境內補貼。

(四)歐盟

 

1. 支持混合公式削減關稅，所有會員均應採同一降稅公式，開發中國家可享有優惠(S&D)，與NTC有關之產品可豁免關稅上限；

    

    

2. 境內支持方面，可大幅削減扭曲貿易的amber box與微量條款，不贊成削減藍色政策，因其為從事農業改革之有效工具，可支持對藍色政策加以capping；不贊成對綠色政策加以限制。

    

    

3. 有關出口補貼之取消在政治上具敏感性，無法設定全面取消之時間表；有關出口補貼之削減也應將出口貸款、糧食援助及國營企業貿易納入規範。

    

    

4. 適度處理NTC議題、特殊防衛措施與和平條款。

    

    

5. 判宜考量平衡(balance)與彈性(flexibility)兩原則，前者包括兩項，即農業談判與其他談判議題間的平衡，諸如NAMA議題，其次則是農業本身在市場開放、境內支持、出口競爭、NTC與S&D之間的平衡；彈性方面，將處理關稅級距，對於未採用瑞士公式之敏感性產品將以增加關稅配額作為補償。

(五)凱恩斯集團

　　該集團要求會員應遵守杜哈談判指令(Doha mandate)，即大幅削減關稅與增加關稅配額、關稅上限、大幅削減扭曲貿易之生產補貼、取消藍色政策、檢討並嚴格約束綠色政策、明確取消所有農產品之出口補貼，目前美歐主張之混合公式無法達到大幅削減關稅之目標。

(六)非洲集團

　　該集團主要以埃及為首，包括肯亞、烏甘達、坦桑尼亞、模里西斯等非洲國家，主張大幅開放市場、削減境內補貼及取消出口補貼，開發中國家宜享有S&D等。

五、幾點觀察與建議

(一)幾點觀察

　　整體而言，此次農業談判是坎昆會議後首次會議，會員相互間進行諮商與對話雖無明顯突破，但氣氛尚佳，而會員間對重大議題已有深入的了解，也知道相互間的困難，未來仍有極多的工作有待進行，這也是農業談判主席決定於4月20至23日、6月2至4日、6月23至25日、與7月14至16日連續密集再舉行四次談判會議之目的。以下是此次談判會議之觀察：

 

1. 美國對談判的推動似乎甚為積極，且期盼能於今年年中達成農業談判架構，其目的不外是為布希總統選舉加分；在此前提下，美國可能對某些議題展現彈性，值得密切注意。

    

2. 目前談判三大議題方面(three pillars)均有不易突破的問題，市場開放方面主要以關稅削減方式最困難，會員間意見亦甚為分歧，即使G-20極端強調改革之集團，內部對採用混合公式即有分歧，例如印度無法接受混合公式，只願接受簡單的烏拉圭公式，而中共則主張採瑞士公式大幅削減關稅，阿根廷與巴西認為混合公式無法達到大幅降低關稅之目的，其立場與澳洲相同，皆認為應尋求新的公式削減關稅；而G-10亦無法認同混合公式；顯見多數會員對採用混合公式有很多爭議；其次則是出口競爭中的出口補貼全面取消日程，雖然謠傳歐盟可能說服法國讓步，但歐盟迄今並未有任何承諾，而巴西強烈主張取消所有出口補貼是建立互信與促使其他兩大議題有所進展之重要議題；至於境內支持，其問題似乎並不比前兩項議題嚴重。

    

3. 某些會員對G-10之強烈保守立場似有不滿，而G-10內部對某些議題也有分歧，特別是境內補貼削減方面，未來是否能進一步整合，仍有待觀察。

    

4. 會員對新入會會員享有某些優惠，諸如較低之削減幅度、較長之執行期間與寬限期(grace period)應無異議，此對我而言應屬有利。

    

5. 中共亦是G-33之成員，似乎甚為重視SP與瑞士公式削減關稅，之所以如此是其高關稅項目甚為有限之故。

 

(二)建議

　　雖然農業談判可能無法於短期間達成協議，但為避免多數會員一旦就重要議題達成共識，使我方無法因應，我方似有必要就重要議題準備套案，茲提出以下幾點建議：

 

1. 仍應積極派員參與今後農業談判，並密切注意談判發展動向。

    

2. 就敏感性產品依其對農民所得、農業發展之重要性加以分類，以作為未來保護優先順序之參考。

    

3. 不論未來採取何種降稅公式，進一步降低農產品關稅似已無可避免，故宜分析農產品關稅結構，評估各種降稅公式對我農產品之影響，並研擬因應對策。

    

4. 未來進一步削減amber box似難避免，宜儘速就目前納入amber box之產品或政策措施，研擬將其轉為blue box與green box之可能性，以使我有較為充裕的談判籌碼或空間換取其他較重要的議題，例如稻米之關稅上限。根據初步了解，目前G-10會員中除我國外，多數會員已有大幅削減AMS之準備，以日本為例，其削減幅度即可達80%，因其在1999年即將稻米之補貼轉為blue box，且日本隨時可利用大幅削減AMS以換取其他議題之小幅改革，諸如取消關稅上限或不增加TRQ等。

    

5. 新入會會員享有優惠措施應無疑義，中共在這方面亦不斷強調此點，此外，中共亦將敏感產品列入豁免削減之列，基於維護我方利益，我宜適度呼應。