壹、前言

　　近年來因社會經濟變化甚大，土地管理法令迭有更動，就土地管制方面，也面臨了許多的新挑戰。為建立制度性之管理，「都市計畫法」及其相關子法（如都市計畫法台灣省施行細則等）、區域計畫法及其相關子法（如非都市土地使用管制規則等）及「農業發展條例」等法規，均配合實際需求，作一定程度之調整。但因這些法規之修正，尚無法完整呈現整體之國土管理架構，復因現階段國土管理仍未落實，違規情形普遍，行政院擬統合現行之土地管理體系，使都市土地與非都市土地管理一元化，責由內政部研擬國土計畫法（草案），就土地規劃體系與土地管理架構加以整合。目前國土計畫法草案之研擬作業，業已進入完成階段，將送請立法院審議。

　　農地資源為土地資源之一部分，在現行農業發展條例定義下之農業用地面積約有214萬公頃，作為生產使用之耕地亦有76萬公頃，面積廣大，農業用地涵蓋有農業生產、森林、保育等使用之土地，以往要求農業用地變更使用之訴求未有中斷，現階段農地管理與未來農業用地如何配合國土計畫法作適度之區分調整，均為重要之課題。

　　依據第5次全國農業會議有關農地管理議題之決議，除界定以「農地資源之合理管理與永續利用」為未來農地管理之總體願景目標外，並建議在農地管理方面應採行下列措施：

一、考量糧食安全與農業經營需要，未來農牧生產土地應維持一定面積。對於可釋出農地，建立制度性的協調轉用機制，並可考量以審議委員會之審查方式予以配合。同時，農地違規項目，應有整體性之輔導計畫，不宜循就地合法化方式處理，對劃定或變更為非農業使用但仍繼續作為農業使用者，應依法加強開發利用與管制。

二、配合未來國土計畫法之制定，政府各部門應協調建立國土功能分區劃設準則，作為農業發展地區劃設之依據。長期而言，藉由農地轉用制度之調整，農地變更應有彈性之配套管理方式，實施分級分區管理。

三、為平衡農地與非農地發展權益之差異，對擬加強保護之農地，考慮給予適當維持農用誘因。農業部門發展，宜訂定各項發展區位選擇指標，使農業發展與空間結構相結合，建構優質農業生產環境。

　　依據上述說明，不管是從總體之土地管理角度衡量，或是從個別農地資源管理方向觀之，現行農地資源規劃與管理，應有制度性之修正與配合，為刻不容緩之工作。

貳、國土計畫法草案重點與涉及相關議題之說明

　　依據內政部93年2月23日之國土計畫法草案內容，其修正理由業已明確表明為使現行之國土管理制度能有一元化之管理機制，國土計畫法草案所作之制度性規範，內容至為重要，草案條文內容，歷經多次專家學者與機關研商，就未來架構已屬明確，不致再有重大變動，就該法草案重點說明如次（有關國土計畫法涉及國土管制與農委會主管業務之分析，不在本文分析範圍）：

一、依據土地性質，劃分為國土保育地區、農業發展地區與城鄉發展地區等三大功能分區，並據以配合辦理土地使用管制。

二、各功能分區配合土地使用管制需要，得再劃分次分區，實施分級分區管理，給予不同程度之管制。上述管理計畫，應分別於全國國土計畫與直轄市、縣（市）國土計畫中予以敘明，並將由內政部訂定管制規定。

三、農業發展地區與城鄉發展地區將實施開發許可制度，有關開發許可規定之原則，明定應參照成長管理策略等管理方向辦理。

四、各功能分區間應有轉換之機制，使分區劃設間能依實際發展作有計畫性之分區變更。

五、國土計畫體系分為全國國土計畫、都會區域計畫、特定區域計畫與縣市國土計畫，計畫之規劃與審查程序，均加以明定。國土計畫應具有指導部門計畫之功能，因此，各部門計畫應不牴觸國土計畫內容。

六、在國土管理體制方面，城鄉發展地區內之都市計畫土地仍依據都市計畫法及相關法令辦理，另在國土功能分區下，劃設各種次分區，作為土地管制之依據。未來之土地使用管制，將不再以用地管制方式辦理，而將改以計畫管制為方向。

七、建置國土資訊系統，並設定國土保育基金，以為國土規劃與管理之重要參考依據。

參、新國土計畫法下農地資源應調整之方向

一、 農地資源調整方向

　　現行之土地規劃體系，無論是區域計畫或都市計畫，均將農業用地視為整體土地資源之一部分，予以整體性之規劃與考量，而非由目的事業主管機關自行規劃，然在土地使用管制規定方面，卻有不同之處理方式。如都市計畫由都市計畫主管機關予以規劃與管理，並責由目的事業主管機關進行事業之指導。而在非都市土地方面，雖訂有「非都市土地使用管制規則」將各種土地使用管制規定予以統合規範，然在實際土地使用管制方面，卻又要求由目的事業主管機關進行土地管制與事業之指導。就各目的事業主管機關之主管法令而言，除「促進產業升級條例」有賦予工業主管機關對工業區之土地管理權責外，事實上現行尚未有目的事業主管法令有授予土地管理之權責，此種現象，亦衍生目前土地管制紊亂之原因。如非都市土地特定農業區，究應由內政部或農委會主導土地使用管制規定，並負管理之責任，各有不同之說法。因應未來之經濟發展情勢，類似此種之管理紊亂現象，允宜予以適度導正或於法令上作正本清源之處理。

　　綜合有關全國農業會議之決議與國土計畫法草案之內涵，現行之農地管理制度必須作適度之修正，並應配合國土計畫法作全面性農地管理之制度性檢討。以「化被動為主動」之原則，建立農業發展與土地管理體系合一之制度性建構：農地資源之調整，可朝下列方向辦理：

(一)強化農地資源之整體空間規劃，以農地規劃指導農地資源合理利用與管制，並以農地分級分區管理為主軸，朝向整體性之分區管制辦理，減縮農業使用分區內之可容許使用項目，將使用項目限制回歸於與農業使用與生態有關之使用。

(二)利用現有國土調查資料、農地規劃資料與土地使用編定等，建立農業用地基本資料庫，並適度建立評估指標，區分農業用地之等級，提供規劃與管理政策評估之參考。

(三)在國土規劃體系下，將現行農地資源管理與配套措施依據權利義務平衡概念，利用成長管理原則，作有效利用與規劃。

二、農業發展地區管理之規劃原則

　　農業發展地區係國土3大功能分區之一種，依據國土規劃概念，此區域之面積仍相當龐大，有關農業發展地區之管理，不僅需考量農業發展之需要，亦需配合國土規劃與管制之要求，因此，在農業發展地區之規劃，將著重下列之事項：

(一)規劃與管理相結合

　　農業發展不僅強調土地之適作性，亦需有計畫配合區域發展作有秩序的推動，因此，如何將農業部門內各產業發展所涉及之空間發展需要，作整合性之規劃，將成為未來農業發展空間需求之重點，配合農業發展計畫之空間規劃，以計畫指導管制，規劃與管制相結合，使空間發展作有秩序之整合。

(二)依據農地重要性確定分級分區管理機制

　　社會發展是動態的，而社會發展影響土地利用至為明顯，如住宅土地開發即與住宅需求有密切之關係。農業發展之空間需求，亦應配合農業政策規劃，將農業生產之區位與管理相互結合，並在土地適宜性分析下，以農業生產為方向，並配合經濟發展需要，將農地資源予以分區，作不同等級之管理，主要農業生產區域，應強化農業資源之管理，而不輕易變更使用，而規劃中較具彈性之次要農業生產地區，配合經濟發展需要，得依據成長管理策略，以開發許可方式有計畫之管制。

(三)管理法規一元化(不分都市或非都市)

　　現行國土計畫法草案之立法重點之一，係建立管理一元化之機制，而農地管理，係以廣大農民為對象，在管制規定上，應以簡明與明確告知程序與規定為前提，所有農地採取一元化之管理方式，以促進民眾對管理法規之信賴，增進管理之績效。

三、新國土計畫法下應配合辦理工作之規劃

　　在新國土計畫下，計畫與管制仍採取中央與地方分責辦理方式處理。依據條文內容，整理農業部門應辦理之工作，計有下列各項：

(一)中央應辦理工作

　　包括有

1. 訂定全國性部門計畫；
2. 會同國土主管機關劃設國土功能分區；
3. 訂定分區劃設準則；
4. 農業發展地區開發許可審查機制之建立；
5. 農業用地分級獎勵方式之訂定；
6. 會同訂定全國性土地管制規則。

(二)地方應辦理工作

　　包括有

1. 訂定縣市農業部門計畫；
2. 會同劃設農業發展地區範圍；
3. 訂定農業發展地區管理計畫；
4. 辦理農業用地分級分區管理；
5. 辦理農業發展地區開發許可之審查；
6. 辦理土地使用管制。

四、農地資源分級分區管理配套措施

　　未來農地管理之機制，並非重新建置或打混現有之管理架構，而是在建置完整性制度之基礎下，使現行之土地規劃與管理相結合，因此，現行涉及農地管理之各項法規或作業，均需結合規劃體系與管制制度下，全面性檢討，作必要之調整。所需探討議題，包括有：

(一)法制方面

1. 「農業發展條例」等涉及農業用地管理之法令，在新的管制體系下，應如何配合檢討與修正。

2. 在未來新的國土管制法令規定訂定時，如何建立農業發展地區之分區管理架構，涉及分級分區標準或管制項目與機制，作必要之訂定與規範。

3. 在轉換至新的國土管制規定過程中，轉換機制所涉及之法令訂定或配合。

(二)體制方面

1. 在全國土地管制體系中，農業部門應扮演角色之評估與設計。

2. 未來中央與地方農業主管機關在管理機制中之分工與協調。

3. 在農業發展地區（包括次分區）之劃設方面，中央與地方應有之權責劃分；另在實際操作體制之設計原則與應有協調之機制等。

(三)執行方面

1. 未來農業發展地區之劃設準則或標準。

2. 現有農業用地經檢討後，不以農業生產為目的者，轉換至其他國土功能分區之設計。

3. 農業發展地區劃分次分區之標準與運作方式。

4. 在土地使用管制方面，農業發展地區各次分區管制原則與容許使用項目。

5. 配合經濟發展所需，提供各目的事業主管機關所需用地之變更，採取開發許可時之審查標準與原則。

6. 目前農業用地管制相關規定，如農地分割、稅賦優惠等，要如何以整體概念作配套性規劃與執行。

7. 現階段農業用地管制措施轉換至新國土規劃管理時，擬定之階段性轉換機制設計與操作。

8. 強化農地基本資料庫之資訊建立與應用模式，建立資訊公開之作業型式。

肆、結語

　　為配合新的國土規劃與管制體系，現階段農委會業已積極配合辦理先期性工作，包括(一)辦理農業用地空間資源規劃與指標之建立。(二)辦理各縣市農業用地資源資料建立。(三)辦理農業用地資源調配與農業發展地區分級分區管理機制建構之研究。但這些作業，僅屬部分之作業，未來農地管理欲在國土規劃與管理中，發揮農業部門之角色，就必須以主動之精神，積極經營農業發展地區，使規劃與管理相結合，並在積極保護農業生產環境之原則下，使農業用地在空間上有秩序發展。而計畫指導管制，以分級分區管理方式，建構農地管理制度，實已刻不容緩。