壹、前言

　　「農地釋出方案」自84年8月3日奉行政院核定實施後，為簡化審查流程及調整回饋規定，於86年3月14日修正核定，各有關機關已配合方案內容增修定相關法令規定，並陸續進行農業使用分區調整、建立農業用地〈以下簡稱農地〉變更審議規範、放寬農地變更使用限制與簡化農地變更審查程序，目前農地釋出作為法令齊備。但隨著我國加入世界貿易組織（ＷＴＯ），面對21世紀經貿全球化、自由化、數位化之情勢，農業發展功能定位已隨之調整。配合非農業部門及新興產業所衍生之用地需求、農地資源功能定位之轉變及國土計畫法（草案）之擬定，「農地釋出方案」之基本原則及作業規範，亟需重新檢討。

　　民國90年8月26日總統府召開經濟發展諮詢會議(經發會)結論達成「於六個月至一年內研擬加入ＷＴＯ後農業用地之需求總量、可變更農地數量，妥善規劃農地釋出之短、中、長期政策與計畫」之共同意見，且「農地釋出方案」有關農地變更需求與供給之檢討，已屆檢討之期，農委會分別於民國90年及91年委託辦理「研擬我國加入ＷＴＯ後農地需求總量及可變更之數量」及「規劃農地釋出長、中、短期政策與計畫之研究」等政策規劃研究，並經邀集經建會、內政部等相關部會及專家學者召開多次開會討論，撰擬「農地釋出短、中長期政策」，於91年11月報行政院核定。案經行政院裁示：農地釋出方案已完成階段性任務，同意廢止，另以農地釋出短、中、長期政策取代之；並附帶決議該短中長期政策應再提送第五次全國農業會議討論后，修正送行政院核定。

　　案經農委會於92年3月下旬召開之全國農業會議中，以「農地資源之合理管理與永續利用」議題廣邀學者專家研商，並獲致相關具體結論，爰配合修正納入「農地釋出短、中長期政策」相關內容，以期在不影響農業生產環境之原則下，落實土地資源合理分配與利用，達成地利共享之目標。農委會並於92年12月11日將前揭政策陳報行政院，經行政院交議經建會審議後，同意實施。

一、農地釋出方案實施成果

　　「農地釋出方案」執行8年以來，除已釋出農地面積約3萬8千公頃外，自88年起分二階段由各縣市政府全面執行特定農業區調整作業，合計由特定農業區調整為一般農業區的面積近6萬公頃。此外，各相關機關業已配合增(修)訂相關涉及農地管理、變更及興辦事業審查作業要點等法規，明確規定農地變更使用之程序及原則，並藉由建立縣市政府單一窗口併行審查之方式，有效縮短農業用地變更審查時程，簡化農業用地變更審查程序。其具體執行成果分述如下：

　　(一)法制面─增(修)訂相關法規

　　除了國土計畫法（草案）尚未完成立法程序外，在現行區域計畫法及都市計畫法土地使用分區管制體制下，已陸續檢討修訂「都市計畫農業區變更審議規範」、「非都市土地使用管制規則」等農地變更使用相關審議規範或法規。（表1xls / pdf）

　　(二)分區調整面─辦理二階段分區調整業務

　　內政部自88年起分二階段由各縣市政府全面執行特定農業區調整作業，合計由特定農業區調整為一般農業區面積近6萬公頃。

　　(三)變更機制面─健全變更機制

1. 整合農業用地變更審核規範
   　　為簡化農業用地變更程序、建立明確之農業用地變更條件，農委於89年頒定「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」並於92年配合現況執行需求再予修訂，整合原分散各目的事業法規中之農業用地變更規範，將農業用地變更使用程序及原則等更予以明確規定。

2. 放寬農業用地變更使用限制
   　　都市計畫農業區及非都市土地鄉村區、工業區、風景區已放寬農業用地變更使用限制，免受「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」有關之變更條件限制。而非都市土地其他分區部分，除特定農業區內經辦竣農地重劃之農業用地有較多之限制變更條件外，其他在不影響農業生產環境完整及申請者已依所規定標準設置隔離綠帶或設施下，得同意申請變更使用。

3. 簡化農業用地變更審查程序
   　　由目的事業主管機關受理，審查事業興辦計畫，涉及農業用地變更部分再由目的事業主管機關徵詢農業主管機關同意（農業用地零星變更為建築用地及一般農業區、山坡地保育區與十公頃以下特定農業區用地變更等情況授權縣市政府逕行審查核定），建立縣市政府單一窗口併行審查之方式，有效縮短農業用地變更審查時程。

　　(四)農地釋出面積總量

　　自民國84年8月至91年12月底止，依各目的事業主管機關變更統計資料，農地釋出面積，總計3萬8千多公頃，其就變更使用之目的而言，以政府主導之非都市土地新訂或擴大都市計畫面積占三分之二為最大宗，其次為高速公路等公共建設，非政府主導部分則以住宅用地為最主要變更使用需求，此外，近幾年來農業用地零星變更為社會福利、廢棄物處理及加油站等特定目的事業用地之面積，每年合計約一百多公頃，雖占總農地釋出比率很小，但係因屬點狀零星小面積變更使用，件數反而較多。（表2xls / pdf）

二、農地釋出方案執行檢討

　　農地釋出方案執行以來已達相當成效，但離農地釋出第一監控量民國100年目標4萬8千公頃及第二監控量16萬公頃仍有一段距離。檢討分析現階段農地釋出問題，主要因國土規劃上位法制仍未完整，造成整體國土計畫未能明確，影響農地整體規劃利用。此外，雖「農地釋出方案」列出位於鄉村區、工業區、風景區及特定專用區內等可優先釋出之農地面積即達八萬公頃，但因農地釋出供需區位不合申請開發單位卻仍多選擇農業部門已投資改良之交通方便、區位優良、開發成本較低之農地，造成缺乏整體規劃之零星開發。再者，已釋出之農地未依開發計畫使用而繼續維持農用情形普遍。另因目前農業用地上存在著許多違規使用現象，政府各目的事業主管機關基於輔導之立場，擬協助這些違規業者合法化，如採就地合法方式，除與農業用地之區域性整體利用政策原則相悖，亦違反社會公平正義原則及農地釋出執行原則。

　　為因應未來國土管制與計畫體制將採三大功能分區方式進行土地規劃與管理之變革、解決當前農地釋出執行之問題並符合國家永續發展之政策原則，農地釋出方案已難引導未來農業用地變更與釋出。為建立公平合理之農地釋出機制、健全農地管理制度、維護農業生產環境之完整性、達成國土資源之永續發展與利用及落實未來國土功能分區之管理原則等目標，未來農地釋出之原則與作法，將以朝向下列方向推動：

一、農地釋出原則

　　為因應未來國土管制與計畫體制之變革，兼顧經濟發展、國土保安之目標，未來農地釋出方向，將兼顧資源之維護與景觀意象，配合整體國土計畫法（草案）立法之行政規劃，採階段性方式辦理：

　　(一)農地釋出兼顧農業生產資源之維護與景觀意象之塑造

　　農地之釋出除因應經濟發展需求外，為區隔已發展地區與農業生產地區、避免不相容使用影響農業生產環境，亦得釋出該類農地作為景觀綠廊或開放空間，塑造地區景觀意象及維護生態資源。即未來農地釋出之精神，除得釋出供經濟產業需要外，更結合生產面、景觀面與資源需求面，依循國土永續發展精神，進行土地之開發與資源維護工作。

　　(二)繼續辦理總量監控

　　農地釋出之總量自民國84年至91年已釋出3萬8千餘公頃，惟於國土計畫法（草案）未完成立法程序前農地釋出之總量監控，仍以國土綜合開發計畫中之農地變更需求總量約4萬8千公頃，為第一監控量(目前離監控量仍有一萬餘公頃)；於國土計畫法（草案）完成立法程序後，在維持必要農牧生產使用之農地面積前提下，估計至民國110年可供非農業部門申請變更使用及移作生態保育、生物科技等非傳統農牧經營式生產糧食使用農地之面積約25萬公頃，為第二監控量，惟農地釋出數量之監控，仍將配合社會經濟之變遷，適時檢討修正。

二、農地釋出作法

　　由於農地釋出之作法與國土整體發展及國土計畫法（草案）之指導原則密切相關，但因國土計畫法（草案）目前尚未核定實施，故對於未來農地釋出作法，將以國土計畫法（草案）完成立法程序之時程為劃分標準，並對農地釋出相關作業採階段性方式辦理，即國土計畫法（草案）未完成立法程序前，農地釋出之作法仍依據國土綜合開發計畫之指導原則與現行區域計畫法、都市計畫法所規範之土地使用分區管制體系，有計畫的辦理農地之釋出；此外，為配合未來國土計畫法（草案）之推動與執行，預為進行未來國土規劃管理架構下之各項農地規劃與管理措施先期作業，以建構合理農地管理機制。而於國土計畫法（草案）完成立法程序後，依據國土計畫法（草案）架構下之國土規劃及管理體系，對農地釋出研訂原則性規範，配合辦理國土永續管理作業。

　　(一)於國土計畫法（草案）完成立法程序前

1. 強化現行土地使用管制規定
   (1)合理調整農牧生產使用之農地範圍，尤其是放寬都市計畫農業區之管制，以提供其他非農業部門發展之需求。
   (2)各目的事業主管機關分析檢討事業用地需求面積及區位，並配合區域計畫法及都市計畫法相關土地管制規定落實管制。
   (3)檢討特定農業區土地之適作性，積極辦理農地分區調整作業，以符合土地使用之需求及健全土地管理之機制。
   (4)持續檢討現行土地變更審查標準、審查程序及農地容許使用項目。
   (5)在兼顧農地資源有效利用與生產環境之原則下，研訂相關授權地方政府得規劃辦理農地開發利用之規定。

2. 配合國土計畫法（草案）實施之先期作業
   (1)研訂合宜之農業發展地區劃設原則。
   (2)研訂農業發展地區分級分區管理機制。
   (3)建立地方政府農地資源空間資料庫及農產業設置區位之劃設指標，以為農業施政之空間規劃參考。

1. 配合國土功能分區劃設原則，建立合宜之開發許可審查制度。

2. 配合農地農用及分級分區管理制度合理管理農地，以避免不當使用導致農村景觀與農業生產環境的破壞。

3. 建立全國性農業部門發展計畫及各縣市農業部門發展計畫之供農地空間區位發展之指導策略。

三、實施方式

　　農地釋出作法涉及各相關機關權責部分，由各該主管機關配合納入其年度計畫中持續辦理；此外，由於釋出農地之需求面積與使用型態會隨著社經環境變遷而有所改變，故對於農地釋出方向、作法及農地轉為非農業使用之管理原則，將機動、適時地檢討，以符合實際所需。

　　農地是永續農業發展的基礎，與產業發展、糧食安全、生態環境維護等生產、生活、生態問題息息相關，而農地釋出不單純是農地供給問題，同時需兼顧農業與非農業部門需求之平衡，以完整、合理及有秩序方式規劃農地之釋出，以貫徹農地農用精神，而其他產業得以合理方式取得土地，降低土地取得成本，提高產業競爭力，並達到國家永續發展及農業發展、國土保育、及經濟成長三贏之政策目標。

(本文感謝企劃處簡俊發技正及黃振德技正於撰擬文稿時所提供指導與協助。)