由於經濟發展快速，農業發展由原有的傳統生產角色，轉變為結合生產、生活與生態三大功能的現代化農業，此種綜合性發展目標趨勢也成為推動農業發展的重要方向。休閒農業即為此一重要概念下迅速成長的一環，儼然成為農業轉型的重要方向與政策。然而回顧以往休閒農業之經營，民間需求與政府管理間似乎仍有落差，而民間在少數個別農場上，雖有不錯之成績，但就整體而言，仍存在土地或營建行為合法化無法落實、經營特色不足等現象。本文試圖從整體策略方向著眼，針對現行面臨之實質規劃與管理問題，提出可行之輔導方向與作法，以為推動休閒農業經營與管理之參考。

壹、前言

　　由於都市的快速發展，生產結構也隨之產生變化，依據統計，台灣地區的社會結構與產業結構，面臨了根本性的改變，都市化的程度，在民國43年約30％，到民國91年止，都市化程度已經快速發展為78.3％，亦即台灣地區約有八成人口居住在都市地區。在產業結構變化方面，農業就業人口急遽下降，由民國43年的54.8﹪，到民國91年已降為7.5％，人口集中與產業極化現象至為明顯。尤其在我國加入世界貿易組織後，農業經營之轉型成為必然之趨勢。而如何在農業生產以外為農業發展創造出發展的新契機，成為現階段農業發展之重要方向。

　　農業發展已逐漸由初級產業轉型為多角化經營產業，農業產業逐漸朝整合生產、生活、生態、旅遊、景觀及文化資源與特性發展。從民國81年間，休閒農業之經營，逐漸成形，而民眾旅遊習慣的改變，也增加了休閒農業經營的契機。為使休閒農業發展能有相關具體的規劃，政府部門逐漸增加休閒農業發展的施政規劃，包括休閒農業區劃設與休閒農場經營輔導等，並以整體農村為基礎，朝創造優質休閒農業經營的環境著手。依據統計，至93年已有85家農業經營體驗型農場准予籌設，41家大型綜合型農場取得籌設許可，並由政府劃定有36處休閒農業區，協助134個鄉鎮型休閒農漁園區辦理公共設施的興建。

　　在申請許可部分，很明顯看出大部分屬經營體驗型之休閒農場，判斷應與申請面積較小且限制較少有關，另一明顯現象是休閒農業區的劃定與休閒農漁園區的建設並未有整合規劃，休閒農業區在整合區域發展的效果方面，仍無法具體展現。(附表xls / ods / pdf)

貳、休閒農業發展現況與經營特性

一、休閒農業的基本特性

　　所謂休閒農業，究竟與一般性之休閒產業之不同何在，與一般遊樂場所之特色要如何區分，依農業發展條例第三條所稱之休閒農業，係指「利用田園景觀、自然生態及環境資源，結合農林漁牧生產、農業經營活動、農村文化及農家生活，提供國民休閒，增進國民對農業及農村之體驗為目的之農業經營」，亦即休閒農業應具備下列之特性：

　　(一)是農業經營的一環，因此應具有強烈的農業生產經營活動。

　　(二)強調景觀、自然生態的結合，所以應是自然開放空間為主，也不是由人為設施所構成。

　　(三)以農業經營之體驗為目的，因此，經營特色應有體驗設施或活動之設計。

　　(四)結合生活與文化活動，強調與百分之八十都市人口生活環境不同之差異性。

二、現行休閒農業經營的特性

　　目前廣義休閒農業大約可分為休閒農業與休閒漁業兩種。其中休閒漁業方面，因偏重於由政府主動辦理，因此，其管理方面，由漁業署主政，休閒漁業之申請亦較少。另一部分為休閒農業方面，又可區分為休閒農漁園區、休閒農業區與休閒農場等，至於市民農園等大部分可納入簡易型經營體驗型休閒農場範圍，不再個別討論。依據目前休閒農場之經營，下列現象至為明顯：

　　(一)各區域經營特色區分並不顯著

　　雖然依據休閒農業之特性，係以地區之特性為主題，但在實際規劃上，因考量實質經營效益，有心經營者所創造的經營模式或特性，往往很容易被其他地區經營者模仿，特性經營模式不易，永續經營的概念尚未能普遍。

　　(二)合法與違規休閒農場區分不易

　　雖然嚴格而言，台灣地區真正依法取得休閒農場經營許可者寥寥可數，雖大多數業者已申請輔導辦理程序，但仍有多數經營者，以休閒農業經營名義，未從事真正休閒農業經營，致使違規餐廳、違規旅館等，皆以休閒農場為名，而這些違規變相經營者，在提供給消費者選擇時，因缺乏充分訊息之提供，消費者辨別不易，致合法經營者在經營上難以競爭。

　　(三)場區內實質違規情況普遍

　　由於管理法令之制定，在實質方面未有整體性的參考示範，業者在自有規劃和自我期許下，創造許多經營項目或設施，而這些的投資，卻往往與土地管理或建築管理產生不合的情況，而以往農民在自有農地上依法申請的概念本即薄弱，轉型為實質經營規劃上，更常未有法令限制之考量，致違規現象普遍，對後續管理產生困擾。

　　(四)單打獨鬥特性顯著

　　因屬新興產業，休閒農場由經營者獨自奮鬥的歷程，在以往是一明顯現象，目前不管是業者或政府，都有較積極性的策略聯盟的規劃，然而，由現有經營業者的特性，仍然具有相當單打獨鬥的特性。

參、現行休閒農業管理問題與輔導策略

　　以往有關如何提升休閒農場之經營，其理念與作法，已有廣泛研究，因此本文將重點集中於如何在強調休閒農業經營特色下所面臨之管理問題，尤其是在實質土地規劃層面或政府的管理策略，亦即將本文探討集中於管理法令與實質規劃問題的研析。

一、現行休閒農業管理問題

　　(一)規劃與審查方面

　　問題一、依現行「休閒農業輔導管理辦法」規範，休閒農場有農業體驗型（簡稱簡易型）與農業體驗區加遊客休憩區（簡稱綜合設施型）兩類，惟該規定中，兩種經營型態間僅以土地變更為區分標準，究竟實際規劃上之差異何在，未有具體規範之標準。且實際容許使用項目，如生態教育設施，究竟是否可以建物型態經營，均付之闕如。致使業者以容許使用項目規劃，如以生態教育設施設置博物館，觀光地區附近業者更以休閒農業容許使用項目設置停車場收費等，導致休閒農場型態與特色無法突顯。

　　問題二、依據現行休閒農業輔導管理辦法規定區分為休閒農業區與休閒農場兩種經營型態分別給予不同之規範。惟個別間之審查與經營管理，偏向於個別管理或審查，亦即隨其行政目的不同而未有採取共同之管制方向，也因此，未能整體性建立地方休閒農業特色之考量，整體性休閒農業區與個別休閒農場之休閒農業特性之規劃有待加強。

　　問題三、現有簡易型休閒農場之審查，都市計畫區者，由縣市政府配合各縣市之「都市計畫農業區保護區變更使用審議規範」或單行法規辦理；位於非都市土地者，則依據「非都市土地申請容許使用休閒農業設施審查作業要點」相關規定辦理。而這些審查要點規定，雖有訂定審查項目，僅能適用一般性之單純型態，易流於形式性之一般審查規定，產生各地方之審查標準寬嚴不一，而這種審查結果，也因未訂定檢核機制，作為檢討審查標準之參據，致使審查流於形式。在地方政府實際以休閒農場之經營特色加以實質審查情形下，致大部分之審查案件，由承辦人等少數人即可決定核准與否，頗有爭議之處。

　　(二)管理方面

　　問題一、休閒農場雖為目前農業轉型之重要方向，但在休閒農場管理方面，地方政府多未配合此種趨勢相對增加管理人力，管理未能落實，致使經營與計畫內容不符。經營計畫有變動者，未有主動要求應辦理計畫變更之申請。造成經營者面對違規者競爭下，因應經濟考量，不依計畫使用。目前休閒農場經營，已形成普遍違規經營之型態，而管理面卻未能提出有效管理措施。

　　問題二、現行許多個別休閒業者以休閒農場名義經營者甚多，在未有政府審查核准情況下，造成民眾對休閒農場普遍產生都是違規經營之錯誤印象。對未申請而以休閒農場名義經營者，未有處理對策現象，有待改進。

二、輔導策略

　　(一)規劃方面

　　農業以土地為本，休閒農業之規劃，亦需以整體性之土地利用效益為考量，改以指導性策略方式，將休閒農業區改以功能性分區概念，強調績效管理與目標，建立實質的規劃項目，其實施建議包括下列各項：

1. 訂定各休閒農業設施之設置細項，明確規範休閒農業設施之特性，使規劃者與審查者能有實際之依據。在短期方面，應將涉及建築方面之設施，加以明確設置內容與規定。長期則配合訂定技術手冊，將各種設施予以規範。

2. 研究訂定休閒農業設施規劃技術手冊，使休閒農業經營特色能實際發揮，創造休閒農場經營之特性。

3. 長期方面，建議應作整體性之規劃，將全台灣地區之休閒農業發展目標與區域發展特性等，加以規範，使休閒農業經營能朝整體性之發展，改善目前休閒農業散漫發展之趨勢。建議休閒農場之設立，應與休閒農業區之規劃相結合，以創造聚集經濟效益。

　　(二)審查方面

1. 宜儘速建立制度性審查機制，使各審查機制能互相結合。短期建議擴大休閒農場審議小組之審查機制，成員層面予以擴大，統一辦理休閒農場、休閒農業區與休閒農漁園區三者間之審查，使三者間之相關性能有互通。長期則研究制度性之建立，落實制度性之規劃。

2. 應定期作法規之講習，就實際審查標準，提供各地方政府承辦人員之操作與審查方向，提高審查之效率。配合法規講習，使各單位能瞭解審查之重點，並可由本會各地區改良場加入審查作業，一定面積以上之申請案件（建議一公頃以上或涉及變更使用之案件），應加送各改良場提供意見，尤其是經營特色方面之審查，應使休閒農場回歸以經營特色作為審查之主要依據。

3. 就涉及較具爭議性審查項目，應加以檢討。或可依據其性質，配合審查機制之調整，由中央或地方分項審查。並參考地政單位之土地變更審核機制，建立審查督導與檢查機制。

　　(三)管理方面

1. 建議地方政府重視休閒農業，相對增加休閒農業之管理人力，並對行政人員施以法令之訓練，加強管理人力訓練。

2. 依據農業發展條例第七十條、第七十一條規定，已有管理方面之處罰規定，休閒農業輔導管理辦法宜適度增加管理條文，使管理明確化。

3. 建立以休閒農業區為休閒農業管理主軸之管理機制，休閒農場之設立與經營，應符合休閒農業區之管理特色，而休閒農漁園區之申請，亦以區域性之特性為主體，以能否轉型為休閒農業區，作永續性之經營為審查重點。

4. 休閒農業區內之休閒農場申請條件，應作適度之放寬，如，山坡地休閒農業區內之休閒農場申設面積標準可研究放寬至五公頃，以強調整體性之經濟規模效果；至於休閒農業區外之休閒農場，則仍應要求個別農場符合較嚴格標準。

5. 建立休閒農業品牌標章認驗證制度，對合法申請核准者，方准予使用休閒農業及懸掛官方認證標章，區分合法與違規兩者之區別，增進合法休閒農場之辨識。另應依據土地違規處理規定，對違規經營者經勸導改善或提出申請而未經核准者，整理相關資料提供土地主管機關處理，作適度之處分。

肆、結語

　　建構優質休閒農業經營環境，不是單由政府或民間個體所能達成，而是必須以整體性觀點，思考未來的長遠經營方向，從事聚集性的投資與建設。而休閒農業特性的發揮，本於人文與生活和生產三者的結合，強調體驗性活動，讓民眾動手做，親自體會。而在這種原則下，有關土地管理部分，就必須引入具指導性的劃設與評估指標，發揮引導的功能，也才能在整體功能上，充分讓業者發揮。而藉由不同層面的思考，管理面才能發揮不同層次不同管理策略方式，將區域性的休閒農業區經營，與個別休閒農場甚至是地區性基礎建設或文化建設，加以結合，發揮整體性的功能。參考觀光事業主管機關對景觀優美地區劃設有觀光地區並給予整體性輔導與建設之作法，政府就具有休閒產業特性的地區，未來也應思考將資金補助與管理同時運用的手段方式，促進休閒農業區的實質改進，採用績效管理方式，促使業者從事永續性之優質經營，讓民眾願意前往，讓農民與業者有利可圖，使休閒農業成為永續性的產業經營模式，共同提升農村社會有形與無形的整體效益。