1970年代初始，開發中國家對於植物基因資源（genetic resources） 物質所有權逐漸被北方國家佔有，日益感到不滿與不公平；至1980年代，在種子戰爭之爭議性不斷地擴大下，開發中國家希冀聯合國之國際糧農組織（Food and Agricultural Organization，簡稱FAO）能對此爭議提出適切解決方案。 嗣後，FAO針對此一議題通過「植物基因資源國際承諾」（International Undertaking on Plant Genetic Resources） ，制訂了全球植物基因資源保育與使用之制度，但此一國際承諾並不具法律拘束力。 因此，在確保植物基因資源之保持、永續利用及其所生之利益得公平分享理念下，FAO於歷時長達7年之馬拉松談判下，終於通過一具法律拘束力之「糧食與農業之植物基因資源國際條約」（The International Treaty on Plant Genetic Resources for Food and Agriculture，以下簡稱糧農植物基因資源國際條約）。

　　目前我國於單位面積上之植物種類密度甚高，為國外採集者之目標地之一，然而衡諸國內現行相關生物資源法律規範，卻仍有諸多不足之處，尚須再予以研析增修；此外，由於我國並非聯合國之會員國，且囿於外交之限制，對於諸多國際組織與論壇常常亦無法締結加入。因此，有關植物基因資源國際發展近況之相關文獻探討，亦較為缺乏。故本文擬就聯合國FAO架構下之植物基因資源國際規範（包含「植物基因資源國際承諾」與「糧農植物基因資源國際條約」）之制訂與修正過程、內容進行研究與探討，期望藉此能更深入瞭解此一議題之相關規範，並作為我國農政相關單位或研究之參考。

　　1974年，FAO與國際農業研究諮詢小組（Consultative Group on International Agricultural Research，簡稱CGIAR） 共同成立一植物基因資源國際局（International Board for Plant Genetic Resources，簡稱IBPGR），作為促進全球基因資源之蒐集、保存、記錄、評估與利用之國際研究暨資訊中心。隨後，在1983年，FAO於其會議第8/83號決議(Resolution 8/83)通過「植物基因資源國際承諾」。

　　「植物基因資源國際承諾」係屬於國際多邊架構下之自願性協定，在於提供一收集、保護、交換與利用糧農植物基因資源的國際遵守準則。其主要原則之一乃植物基因資源係屬人類之共同遺產，可以由想要使用之人自由地獲得；在此基礎上，糧農植物基因資源可被所有人無任何限制地使用。

　　「植物基因資源國際承諾」係一無法律拘束力之承諾，迄2003年2月止，共計有165個國家及歐盟簽署加入 ，且受糧食及農業基因資源委員會（Commission on Genetic Resource for Food and Agriculture，以下簡稱CGRFA） 監督。其制訂目的為：（一）確保全球認知保育之重要性，及具有足夠資金從事保育工作；（二）協助全球農民及農作社區之發展；（三）促使農民、社區與會員國得於目前及未來能充分地享有與利用植物基因資源所產生之利益。

　　依據此一國際承諾規定，所謂植物基因資源係指下列植物種類之複製或繁殖材料： （一）目前使用或新育成之品種；（二）過時之品種；（三）原始品種（地方品系）；（四）野生種、雜草種或接近栽培種者；（五）特殊基因材料，包括優良與目前之育種者品系與突變株。

　　此一國際承諾歷經三次補充解釋，依序為FAO第4/89號決議(Resolution 4/89) 、第5/89號決議(Resolution 5/89) 與第3/91號決議(Resolution 3/91) 。1989年FAO通過第4/89號決議給予承認植物育種家權利（提供新技術之培育者），主要原因在於「植物基因資源國際承諾」制訂之初，有很多人認為其規定農民權利之概念，似與植物新品種保護國際聯盟（The International Union for the Protection of New Varieties of Plants，簡稱UPOV）架構下UPOV公約之植物育種家權利有所矛盾之處。 而此一國際承諾瞭解到植物基因資源與天然礦物資源（例如石油和煤）有所不同，蓋因植物基因資源若無傳統社區之知識與資源管理措施，則無法呈現大自然所賦予之稟賦。因此，FAO遂公開聲明表示，此一國際承諾係不抵觸UPOV公約所賦予之植物育種家權利 ；申言之，「植物基因資源國際承諾」之育種家權利，與UPOV公約中之育種家權利規範係共同適用的。

　　而5/89號決議則給予承認農民權利（提供創新所需原物料之農民）。在當時，CGRFA已注意到所有境內農民對植物基因資源所為之貢獻，因而形成農民有權利使用植物基因資源之概念；其將農民權利定義為：「過去、現在及未來農民對植物基因資源之保育、改善與獲得方面之貢獻，及其所衍生出之權利，特別是針對位於原產地中心/多樣性核心 之資源。」

　　1991年，FAO會議通過第3/91號決議，承認國家對新植物基因資源擁有主權，並決定藉由國際基金方式，以專款專用方式來協助農民得使用植物基因資源權利，及支持植物基因資源保育與利用計畫所需之經費。由於農民本身無法管理植物基因之保育，故此項FAO管理基金（FAO Administered Fund）係協助其會員國政府，得支持農民權利，並協助改善植物之保育狀況。惟「植物基因資源國際承諾」係為自願性協定，其基金來源亦由各會員國自願性捐贈，因而使得此項決議之效率不彰。

　　1993年FAO會議通過第7/93號決議（Resolution 7/93） ，要求CGRFA提供各會員國一可進行諮商之論壇，期望能達到下列三項目標：（一）調和「植物基因資源國際承諾」與生物多樣性公約（Convention on Biological Diversity，簡稱CBD）間之關聯性 ；（二）考量「植物基因資源國際承諾」與CBD在相互同意條件下取得植物基因資源之議題，包括移地蒐集（ex situ collections）在內；（三）探討如何確保與實現農民權利。

　　隨後，FAO將「植物基因資源國際承諾」修正為一具有法律拘束力之機制，其修正範圍包括將此一國際承諾修正為一具有獨立性之規範措施，或使之成為CBD公約之一項議定書等。在FAO之CGRFA-8/99/9 文件中已清楚就「植物基因資源國際承諾」之法律地位，提出下列五項選擇： （一）保持此一國際承諾之原有法律地位；（二）依據FAO章程第14條條文規定，制定一項具法律拘束力之協定；（三）在FAO支持下，但於其體制外，制定一項具法律拘束力之協定；（四）使其成為CBD公約中一項具法律拘束力之議定書；（五）使其成為CBD公約於執行植物基因資源領域之一項具法律拘束力之協定。

　　此外，在「植物基因資源國際承諾」重新展開談判時，亦須考量到如何建構其運作機制。換言之，不論「植物基因資源國際承諾」法律地位將修訂為何？但在修訂此一國際承諾時，應考量設置下列全部或部份機構：（一）專屬委員會：「植物基因資源國際承諾」之專屬委員會係FAO理事會架構下之基因資源委員會；（二）科學與專門機構：在「植物基因資源國際承諾」中，並未設置特殊科學與專門機構；（三）秘書處：由於「植物基因資源國際承諾」中，並未明文規範設置秘書處，故攸關秘書處事務運作，係由FAO下之秘書處代行處理。

　　1994年11月，FAO依據第7/93號決議，展開長達7年艱辛之協商與談判 ；最後在2001年11月3日於羅馬所召開之第31次大會，以116票贊成及2票棄權（美國及日本），通過第3/2001號規則（Regulation 3/2001） ，即為「糧農植物基因資源國際條約」。而此項國際條約之制定，乃係採取上述五項方案中之第二項，即依據FAO章程第14條規定，於FAO架構內制定一項具法律拘束力之國際協定。

　　「糧農植物基因資源國際條約」簽署目的在於保護全球最重要之農業植物品種，藉以維護全球糧食安全體系。 所有FAO會員及非會員但為聯合國或其所屬機構或國際原子能機構之會員，皆可於2001年11月3日至2002年11月4日間簽署此一國際條約；另依此一國際條約第28條之規定，其將於第40個締約國批准（ratification）、接受（acceptance）、通過（approval）或加入（accession）後之第90天正式生效； 惟此40個締約國中，至少應有20個以上締約國為FAO會員國。迄今（2004年3月23日），計有36個締約國已獲批准、接受、通過或加入此項國際條約。 因此，此項國際條約仍未正式生效，尚須再有4個締約國提出申請，始得正式生效。

　　「糧農植物基因資源國際條約」對於基因資源獲取與利益分享之相關規範，係建立於國際多邊體系架構下，其涵蓋之物種計有64種植物屬，包括35種作物及29種飼料作物。 各締約國行政主管機關將於該條約生效後之第一次會議前建立「材料移轉協定」（Material Transfer Agreement，簡稱MTA），並依此協定之規範標準，建立獲取基因資源與利益分享之應有條件；即MTA應由管理機構予以通過，其內容除載有「糧農植物基因資源國際條約」第12.3a、d、g條及第13.2d(ii)條規定外 ，尚規定MTA適用於向另一人或另一實體轉讓糧農植物基物資源，並適用於是項糧農植物基物資源後續之任何轉讓。 「糧農植物基因資源國際條約」訂定之本質，涵蓋有下列6項原則：

(一)國家主權原則

　　此一國際條約第10.1條規定：「各締約國在與其他國家關係中，承認各國對其國內糧食與農業植物基因資源具有主權，包括承諾決定獲取此等資源之權力係屬各國政府」。此一明訂各國對其植物基因資源擁有主權之規範，係與CBD相同。

(二)可持續利用原則

　　「糧農植物基因資源國際條約」訂定主要目的係規範各締約國應訂定促進糧食及農業植物基因資源可持續利用（the sustainable use）之相關政策與法令措施 ，為此列舉了7項具體規定：

1. 鼓勵並支持有利於促進農業生物多樣性與其他自然資源可持續利用之農業生產系統；

2. 加強保育種內與種間之變異（intra- and inter-specific variation），以增進農民之福祉；

3. 適切地促進農民（尤其係開發中國家農民）參與權利，強化包括邊緣地區（marginal areas）在內之社會、經濟及生態條件之品種培育能力之植物育種工作；

4. 擴大建立農作物基因庫，期望能為農民提供更多植物的基因多樣性；

5. 廣泛地利用當地作物、品種及其他尚未被充分利用之物種；

6. 對農場進行適當管理，藉以保存生物多樣性與可持續性使用，同時提高全球農業之生產量；

7. 適時地修正品種推出（variety release）與種子流通（seed distribution）之育種策略與法規。

(三)農民參與原則

　　由於農民與原住民社區對於植物基因資源之保存及開發具有重大貢獻，故「糧農植物基因資源國際條約」規範各締約國政府，應經由相關立法與措施來保護與強化農民應有權利，包括如下：

1. 保護與糧食及農業植物基因資源有關之傳統知識；

2. 公平地參與及分享糧食及農業植物基因資源所生利益之權益；

3. 參與一國攸關糧食及農業植物基因資源保存及可永續利用事項之決策權利等。

　　換言之，各締約國政府應致力維護農民權益，使農民可公平地參與保存與永續利用植物基因資源之利益分享與決策權利。

(四)資訊透明化原則

　　「糧農植物基因資源國際條約」規範各締約國應確保其植物基因資源資訊之高度透明化，例如第7.2（b）條規定，締約國應分享、獲取、交換糧食及農業植物基因資源與相關資訊及技術；同時第13.2（a）條規定，各締約國應提供攸關國際多邊體系下之糧食及農業基因資源之相關資訊，尤其攸關資訊、科技及社會經濟研究成果等，確保各締約國有權利獲得非機密性之植物基因資源資訊。

　　此外，為提高基因資源之資訊透明化程度，「糧農植物基因資源國際條約」還特別引入「全球資訊系統」（The Global Information System）概念；要求各締約國必須在現有資訊系統基礎上建立與加強全球資訊系統，俾促進與糧食及農業植物基因資源有關之科學技術資訊與環境資訊等交流活動，期能達到利益分享之目標。同時，經由各締約國通知，可提供威脅糧食及農業基因資源有效保存之預警訊息（early warning），藉此保護基因資源。

(五)取得與利益分享多邊系統原則

　　依據「糧農植物基因資源國際條約」第12條規定，各締約國應允許獲取者於糧食及農業研究方面，獲取其所需之植物基因資源；惟化學、藥用或其他非食用（飼用）工業用途者除外。 其主要原因係植物基因資源之產品商業化所衍生之經濟利益應給予公平分享，而各締約國利用國際多邊系統進行付款。此係透過「糧農植物基因資源國際條約」第19.3f條所訂定之機制 ，支付該產品商業化所得利益之合理數額；惟此種產品被提供予其他人作為進一步研究與育種時，則不受上述限制。

　　行政管理機構應在第一屆會議召集時，即依商業慣例對支付水準、形式及方式等，作出明確規範。同時，按照物種資源收益者（recipients）種類之不同，制定不同付款標準，並隨時予以審視查核，期使其得公平且合理地分享利益。另行政管理機構尚須於此一國際條約生效後5年內，就MTA之強制性付款（mandatory payment）要求是否亦適用於不受限制地提供予其他人作進一步研究與育種之用時，進行評估。

　　除此之外，「糧農植物基因資源國際條約」為確保植物基因資源之合理分配，亦規定各締約國應透過資訊交流、取得與技術移轉及資金籌措等方法，達到利益分享之目的。有關資訊交流之項目及其提供之相關法律方面，各締約國得視其能力而為；至於籌措資金的目的，則係為協助開發中國家與經濟轉型國家而建立之機制，以提供其具優先權 之活動、計畫及專案所需之支援經費。

(六)調和原則

　　就「糧農植物基因資源國際條約」內容觀之，其十分重視與其他相關國際條約及組織間之相互協調與合作關係。例如，在該條約第1條即開宗明義闡示：「本條約宗旨與CBD相互一致，即期望能安全地保持農業及糧食，並可持續性利用糧食及農業植物基因資源，且公平及公正地分享與利用此等資源所產生之利益。」另第7條詳細規範國際合作之相關內容，例如，第7.1條規定：「每一締約國應適當地將第5條及第6條內容所提及之活動，納入農業與鄉村發展政策及計畫中，並於糧食及農業植物基因資源之保存及可持續利用方面，直接或經由FAO及其他相關國際組織與各締約國合作。」第7.2條規定：「國際合作應特別致力於：（a）建立或加強開發中國家與經濟轉型國家於糧食及農業植物基因資源保存與可持續利用方面之能力；（b）強化國際化交流活動，藉以促進保存、評價、編目（documentation）、基因改良、植物育種及種子繁殖等合作項目，並依據本條約第四篇規範，共同分享、獲取、交換糧食及農業植物基因資源與相關資訊及技術；（c）保持並加強本條約第五篇所規範機制之相關規定；（d）施行第18條之融資策略規定。」如此，期望能經由與FAO及CBD間之密切聯繫與合作，予以實現上述宗旨。

　　此外，此一國際條約期望各締約國能於植物基因資源之獲取與分享上，建立起一套高效率且透明化之多邊系統。 即第15.1條規定：「各締約國承認國際農業研究諮詢小組之國際農業研究中心（International Agricultural Research Centres，以下簡稱IARCs）受託持有糧食及農業植物基因資源之移地蒐集。」 而IARCs需依下述條件簽訂移地蒐集之相關協定，方得實現本條約目的：

1. IARCs應依本條約第四篇規定，提供其所持有本條約附件一中所列之糧食及農業植物基因資源；

2. IARCs持有但尚未列入本條約附件一，及其持有本條約生效前已蒐集之糧　食及農業植物基因資源，應依據IARCs與FAO間之現行規定提供之。「糧農植物基因資源國際條約」之行政管理機構最遲應於第二屆會議召集時，依據本條約之相關條款（特別是第12條及第13條規定）及下列條件，與IARCs進行諮商修正MTA之現行規定：（1）IARCs應依行政管理機構規定，定期向行政管理機構報告MTA之締結情形；（2）應依據要求，已向各締約國提供於其領土境內就地條件 下所蒐集到之糧食及農業植物基因資源之樣品，則毋須修正任何MTA；（3）上述MTA為本條約第19.3（f）條中提及機制所帶來之收益，應適當地使用在上述糧食及農業植物基因資源之保存與可持續利用上，尤其係使用於開發中國家與經濟轉型國家之多樣性中心，及低度開發國家之國家與區域計劃；（4）IARCs應依其能力採取適當措施，確實遵守MTA所訂定之條件，並將未遵守情況（cases of non-compliance）即時地通知行政管理機構。

3. IARCs承認於遵守本條約規定之情況下，行政管理機構有權對其所持有之移地蒐集提供政策指導；

4. 保存移地蒐集之科學技術設備應由IARCs管理，並依據國際公認標準（特別係依FAO之CGRFA所核准建立之基因庫（Gene-bank）標準）管理之；

5. 對於IARC所提之要求，秘書處應盡力地提供適當之技術支援；

6. 秘書處有權於任何時間審查已利用該設備或保存及交換本條所涉及之材料所發展出之各項活動；

7. 倘若IARCs移地蒐集之有序保管（orderly maintenance）已遭受任何事件（包括不可抗力）之阻礙或威脅，秘書處應在經當地國核准後，儘量地協助其進行撤出或轉移。

四、結論

　　如上述所言，「糧農植物基因資源國際條約」除規範須與CBD建立合作交流機制外，並須經由各締約國發出威脅糧食及農業基因資源有效保存之預警通知。同時，更進一步要求各締約國應與FAO之CGRFA合作，對世界糧食及農業植物基因資源狀況進行定期性評估，藉以更新第14條所提及之滾動式「保存及持續利用糧食與農業基因資源之全球行動計劃」（Global Plan of Action for the Conservation and Sustainable Use of Plant Genetic Resources for Food and Agriculture）。

　　自FAO制定「植物基因資源國際承諾」至談判通過「糧農植物基因資源國際條約」迄今，其主要目的始終在保育全球農業植物與糧食安全之前提下，發展植物基因資源獲取與利益分享之國際多邊規範，且對於農業生物多樣性發展所為之貢獻，亦日益受到肯定。雖然現階段「糧農植物基因資源國際條約」因其會員數尚未達到生效之門檻需求而尚未能正式生效，惟日後若其他會員能認為，此國際條約之植物基因資源獲得之規範，並不會損及其國內智慧財產權政策時，應會有更多會員締結加入。屆時，「糧農植物基因資源國際條約」將成為農業生物多樣性國際規範中相當重要之一環，故其後續相關發展，值得吾人予以持續關注。

　　另一需注意事項，乃在此項國際條約中，亦相當鼓勵與支持包括政府、私人、非政府、研究、育種及其他相關機構之參與。 目前我國對於各項農作物，已積極建立國家作物種原庫，對於種原外送等相關事宜，亦可參酌此國際條約，制定一套完善之規範標準。雖然我國囿於外交上之困境，目前尚無法順利地簽署加入此一國際條約 ；然此國際條約規範中，允許非政府組織與個人參與相關事務之寬鬆條文，著實提供我國另一項參與國際組織之機會與管道，國內相關主管單位對此應予多加關注，俾能掌握與獲取植物基因資源多樣性之國際發展趨勢，與確保我國植物基因資源之可持續發展及利用，維護自身應有之合理權益。