一、前言

　　美國長期休耕保育計畫(Conservation Reserve Program, CRP)是根據1985年的農業安全法案(Farm Security Act)所設立，在1986年開始實施，是美國最大規模的農地休耕計畫。CRP計畫的主要目地在於降低土壤侵蝕、改善空氣與水資源的品質、加強野生動物的棲息、保存國家農地的產能。此計畫是由美國農業部(USDA)與農民及地主簽訂自願性的契約，將高度侵蝕與環境敏感的土地休耕10-15年，並且在休耕土地上種植草皮、樹木、以及保護性的蔬菜，以降低土地侵蝕與水資源污染，並且提供其他的環境效益，同時也減少農產品的產出供給。參與CRP計畫的地主與農民每年可領取地租補貼，以分攤地主與農民在休耕土地上所投入之保育成本的一半以上。這些補貼是由農產品信用公司(Commodity Credit Corporation, CCC)依據農地的地租價值來給付，並且由CCC透過農業部農業服務局(Farm Service Agency, FSA)來管理。此外，參與休耕計畫的地主與農民還可領取其他環境保育津貼。因此，長期休耕保育計畫(CRP)不僅可創造各種環境效益，也可為參與計畫的農民與地主提供穩定的收入來源；同時，由於土地休耕、農產品供給減少，更可使得農產品價格提高，有利於其他的作物生產業者。

　　自1986年以來，依據CRP計畫所休耕的土地面積已達到35百萬英畝，有效地降低了土壤侵蝕、增加野生動物棲息、並達到保護土壤品質的目地。但在另一方面，農地休耕、農產品供給減少，卻可能會使得當地的農業原料、運銷服務、與勞力的需求減少，影響到農村經濟的發展。為了避免土地休耕對當地經濟產生太大的衝擊，CRP計畫乃限定登記休耕的土地面積不得超過當地總耕地面積的25%，除非經過正式的核准才能超過此一上限。儘管如此，CRP計畫仍經常被批評其造成農業相關就業的衰退以及鄰近社區農業與零售服務人口的減少。針對此一問題，美國農業部經濟服務局的研究發現，近年來CRP計畫的高參與率，的確使得當地農村就業機會在土地休耕後出現減少的現象。然而，當地的經濟會隨著企業就業機會而調整，並逐漸回復到沒有CRP休耕計畫時的就業水準。此外，由於CRP計畫的補貼對農場家計單位所得收入有正面的影響，同時CRP計畫所創造的娛樂休閒相關就業機會，也使得非農業方面的產出與就業機會反而增加。因此，即使在某些地區，長期休耕保育計畫的參與率相當高，但其保育方面的效益並不會犧牲當地就業機會的成長或是威脅到農村社區的生存，此與一般大眾的認知正好相反。本文將針對近年來CRP計畫的登記參與率與農村就業狀況之間的關係，深入探討美國農業部CRP計畫對當地農村社區的影響衝擊。

二、短期內CRP計畫對農業與非農業的影響相互抵銷

　　以往相關的研究認為，農民與地主參與登記CRP長期休耕保育計畫，會降低農業與非農業部門的就業，尤其在CRP計畫參與率較高的地區。近期，CRP計畫10~15年的休耕契約已全部到期，美國農業部經濟服務局針對CRP計畫到期後所釋放出來的休耕土地所作的研究顯示，休耕土地回復農業生產之後，的確會增加農場的就業機會，但對非農業就業機會的影響則是依各地區的情況而有所不同。以2000年當時的市場狀況來說，如果CRP計畫契約在當時到期，則短期間內只有一半的休耕土地會回復農業生產，另外一半的休耕土地可能會成為牧草地或是閒置。假設農產品價格不變，則休耕的土地釋放出來回復農業生產後，所增加的農業產值約為30億美元。但由於作物產量增加會使得農產品價格下跌，因此農民的淨所得會減少。另一方面，休耕的土地回復生產也會使得環境效益降低，例如野生動物棲息環境衰退、水質惡化、在美國鄉村的娛樂休閒費用減少等，這些減少的環境效益估計大約為3億美元。

　　在CRP計畫引起農業生產與環境效益變遷的同時，非農業部門的就業機會也會隨之增加或減少。休耕土地回復農業生產狀態可以增加當地與農場相關之商品與勞務的需求，例如農業生產原料、勞動力、運銷勞務等，因此可促進這些產業的就業成長。但在另一方面，休耕保育的土地面積減少會使得戶外娛樂休閒的花費減少，導致這些方面的就業機會減少；同時農業部門的所得也會重新分配到其他的部門，並引起其他部門消費品需求的變動。這些變動均會進一步影響到各部門的生產、所得、與消費。

　　以全美國的角度來看，將CRP計畫的休耕土地釋放出來回復農業生產，所產生的經濟衝擊相當微小，其中對特定產業與地區所產生的正面與負面衝擊會互相抵銷，但在CRP計畫登記參與率較高的地區，其衝擊影響就會較為顯著。以CRP計畫參與率較高的3個地區—北部大平原(Northern Plains)、南部大平原(Southern Plains)、西南部玉米帶(Southwestern Corn Belt)來說，這些地區在所有的CRP計畫到期後，對農業產出、就業、與農場所得所產生的衝擊就相當明顯。在北部大平原與南部大平原地區，各有超過8百萬英畝的耕地登記參與CRP計畫，在南部玉米帶登記參與CRP計畫的耕地面積則略少於2百萬英畝。由於北部大平原的地理位置較為偏遠，人口密度較低，比其他兩個地區較為依賴農業，因此，當CRP計畫的休耕土地釋放出來回復農業生產後，所影響的產出、就業、與家計單位所得變動百分比均較其他兩個地區顯著，這表示CRP計畫對當地經濟的衝擊與當地的實際狀況有很大的相關。

　　此外，CRP計畫對當地經濟的衝擊也可分為正面與負面，其中總合產出與就業在CRP計畫到期後會呈現增加的現象，對農業部門來說是正面的效益；但休耕土地回復生產使得農業產出增加造成農產品價格下跌以及農業休閒費用減少，對非農業部門的產出與就業來說，則是屬於負面的影響。

三、CRP休耕計畫對就業的衝擊會隨時間遞減

　　為了進一步分析CRP計畫的高參與率對區域經濟的影響，美國農業部經濟服務局乃選定CRP計畫參與率較高的地區，也就是指參與CRP計畫之耕地面積超過當地總耕地面積的20%，或是CRP計畫的地租補貼占全郡家計所得比例超過2.75%者。另外再選定一些CRP計畫參與率較低，但在CRP計畫之前社會經濟情況與前述地區相類似者，作為對照組。研究結果顯示，在CRP計畫實施(1986年)後的短期間幾年之內(1985-1992年)，CRP計畫登記率較高之地區的就業成長明顯低於CRP計畫登記率較低的地區。但以長期間來看(1985-2000年)，這些地區的就業成長情況就幾乎沒有差別。因為不管是CRP計畫參與率高或低的地區，企業均能依據CRP計畫所提供的就業機會(例如休閒娛樂方面的就業)，隨著時間逐漸作調整。由此看出，CRP計畫對這些地區就業不會造成永久性的衝擊。

　　至於鄉村社區如果扮演區域農企業服務中心的角色，則受到CRP農地休耕計畫的衝擊也是隨著時間而遞減。舉例來說，在人口密度較低的地區(每平方哩少於2人)通常沒有設立農企業服務中心，短期間內CRP計畫對這些地區就業的影響相當微小，長期間則有正面的影響；因為人口密度低、在沒有農企業服務中心的地區，農業部門持續萎縮下，農業人口可能會外移，而CRP計畫則將這些可能外移的農業人口繼續留在社區。至於人口密度較高的地區(每平方哩超過9人)，通常會有一個以上的農企業服務中心，CRP的農地休耕計畫會使得這些地區在短期間內的就業成長減少4%，但長期間這些影響衝擊會逐漸遞減。由此可歸納出，CRP計畫的農地休耕在短期間內即使對就業成長有影響，但長期來說，這些影響會逐漸遞減，尤其是在人口密度較低的地區，土地休耕甚至在長期有利於留住當地社區的人口。

四、CRP計畫不會加速社區人口的流失

　　根據相關資料顯示，在社區人口長期間有外流趨勢的地區，CRP計畫的登記參與率特別高。一般認為，這主要是因為CRP計畫對農場相關就業的衝擊，以及參與休耕計畫的農民在登記休耕後移往其他地方所致。因此，CRP計畫被認為會造成人口流失，威脅到鄰近社區的生存發展。但事實上，如果以休耕地區所支出的CRP補貼資金來衡量農民閒置土地所有權的情況時會發現，CRP計畫參與者移出鄉村地區的比例並不會比其他的農民高。如果以鄉村都市化的程度來分級，則CRP補貼在不同等級地區的分佈狀況與玉米、棉花、小麥等農產品之作物計畫補貼的分佈狀況相當類似。由此可知，CRP補貼支出的流動情況所反出的是土地所有權閒置的狀況，而不是CRP計畫參與者移出當地社區的情況。

　　若進一步分析農業人口的變遷可看出，目前全美國的農業人口均呈現逐年遞減的趨勢，在CRP登記參與率較高的地區要吸引新進農民或是留住現有的農場經營者，並不會比同類型之CRP登記參與率較低的地區要困難。因此，CRP計畫的高參與率並不是引起農業人口流失的主因。

　　另一方面，相關資料也顯示，許多CRP計畫登記參與率較高的地區，在1986年計畫實施以前，就已經面臨嚴重的人口流失問題。這顯示CRP計畫在人口流失嚴重的地區特別具有吸引力，主要因為這些地區較缺乏非農業方面的就業機會，而且如果沒有CRP計畫，這些農地要出租或出售的機會也相當有限。

　　如果以CRP計畫登記率較高的地區對照於相類似之CRP計畫登記率較低的地區可看出，兩者之間人口變化趨勢並沒有明顯的差別；如果將地區的人口密度、與市中心的距離、以及對農業的依賴程度等因素考慮進去，則不論短期或長期，CRP計畫對區域人口變化的趨勢均沒有顯著的影響。

五、結語

　　綜合來說，CRP計畫自實施以來至今已將近20年，所休耕的土地已高達35百萬英畝，在農業部門已面臨縮減與全球化的雙重打擊下，CRP農地休耕計畫被認為會造成農業部門更嚴重的衝擊。但事實上，根據農業部經濟服務局最新的研究顯示，即使CRP計畫的高參與率在短期內可能會造成鄉村社區的就業衝擊，但長期並不會犧牲鄰近社區的經濟成長。相對地，如果CRP計畫可以有效提高農產品價格並創造農業休閒的價值，則CRP計畫可增加當地社區的非農業產出與家計單位所得。同時，相關的數據也顯示，CRP計畫對農村人口流失的問題並沒有顯著的影響。

附記：

本文及以下各篇電子檔可至農委會網站首頁「農業政策」項下點選「主要國家農業政策法規與經濟動態」。

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