國際處　呂斯文

壹、前言

　　牛肉產業於美國農業經濟中佔有舉足輕重的地位，每年營業額高達300餘億美元，其中牛肉出口金額約為30餘億美元，出口牛肉係以日本為首要進口國，約佔美國牛肉出口量35％，其餘重要國家依序為墨西哥、加拿大、南韓、香港、我國等。

　　美國牛肉分級係以肉品成熟度(maturity)及大理石紋脂肪(marbling)含量為準則，將牛肉分為八個等級，其中尤以極佳級 (U.S PRIME)與特選級 (U.S CHOICE)著稱於國際市場，向為美國人所自豪，未料卻因牛海綿狀腦病 (bovine spongiform encephalopathy, BSE,即狂牛病)的爆發而於一夕間發生了重大改變。

　　2003年12月23日，美國農部宣布在華盛頓州一頭荷蘭母牛身上，檢驗出BSE的陽性反應，人體若遭感染，也很可能因腦部組織海綿空洞化而致死。隨即，包括日本、南韓、我國、墨西哥、新加坡、馬來西亞、中國等國家分別於第一時間宣布停止進口美國牛肉。

　　依據美國普渡大學農業經濟學家Christopher Hurt當時的分析，美國發生BSE疫情後會導致相關產品出口銳減和國內牛肉市場價格下跌，並認為「狂牛病給美國牛肉出口帶來的損失將佔美國牛肉總產值的10％。如果其他因素不變，美國國內的牛肉價格預計將下跌12％至16％，這意味著美國牛肉業將蒙受20億美元的損失」。不出其然，2004年美國牛肉的出口值僅為8億美元，較2003年出口值38億美元下降約80%，面對來自國內牛肉產業的施壓，如何儘早重啟美國牛肉海外市場大門，已為美國行政部門當前最重要的一項施政目標。

貳、重開牛肉貿易的努力

　　由於在BSE疫情前日本為美國牛肉的最大輸入國家，2003年單年進口值即達14億美元，自然成為美國政府最重要的協商對象，惟在此同時美國也深深瞭解日本採行的食品安全檢驗與動植物檢疫標準，經常是全球最嚴謹甚至嚴苛者，因此勢必提出充分的科學證據並運用政治壓力方能儘早恢復貿易。

　　美日談判的檢疫重點在於屠宰牛隻之狂牛病檢測作業(BSE test)及年齡(chronological age)判定。日本堅持對輸日牛肉用的屠宰牛隻進行逐牛檢測(blanket testing)是必要的，如此才能確保食用牛肉確非來自病牛，而事實上日本在2001年間爆發BSE後，的確已就國內每年所有屠宰牛隻進行逐牛檢測；美國則因畜產制度難以配合，認為進行逐牛檢測實屬浪費，依據世界動物衛生組織(OIE)的報告，小於30 月齡的牛隻即無感染狂牛症之可能，因此美國輸出牛肉僅須確保屠宰牛隻年齡小於30月齡即可符合國際規範

　　為解決雙方歧見，美日官員於2004年4月24日舉行雙邊協調會議，討論重啟兩國牛肉貿易之實施架構，雙方並於會中同意設立工作小組，共同就技術層次問題進行討論後，向美日雙方政府報告討論結果，再由日本食品安全委員會(Japanese Food Safety Commission)與美方共同審查該結果，以儘速恢復雙方牛肉貿易。

　　經過半年努力後，美日雙方於2004年10月23日達成重啟牛肉貿易基本協議，概略訂出兩國恢復牛肉貿易的條件。依據該架構條件，重啟初期的牛肉出口認證計畫(Beef Export Verification Program, BEV)，將僅侷限於取自20月齡以下牛隻之產品(包括牛肉、牛內臟和其餘肉品)，而屠宰過程中亦須將包括牛頭、脊椎和脊柱等特定危險物質(specified risk material, SRMs)自所有牛隻身上切除，以降低BSE經由牛肉貿易傳播之風險。同時，雙方同意於2005年7月繼續檢討BEV計畫。

　　至於如何證明牛齡，依據雙方協議，可透過屠宰牛隻的生產記錄、出生證明、或以生理狀況來判定。但由於目前美國擁有生產履歷的牛隻僅約5%，雙方爰同意繼續就是否可以屠體生理年齡(physiological age)法判定進行討論，如果美國能夠客觀證實牛隻屠宰時的年齡可透過屠體生理成熟度評估獲得證明，此法便可滿足出口日本BEV計畫的要求。

參、屠體生理成熟度調查報告

　　以常理來看，藉由屠體生理成熟度來推估屠宰牛的年齡似屬合理，因為生物體的發育係依據基因密碼循序漸進，老牛屠體不太可能被評定為嫩肉等級，但是否如此便可據以明確判定出20月齡以下的幼牛肉品，則有待探討。

　　美方爰依據2004年10月23日之協議內容，由美國農部農業行銷署(USDA/AMS)副署長Barry Carpenter率同農部專家及科羅拉多州立大學教授組成11人小組進行為期45天的研究，並於本(2005)年1月19日將研究報告“USDA maturity study: Determining the relationship between chronological and physiological age in the U.S. fed-beef population ”正式交付日本政府。可預見地，美方作出牛齡確可由屠體生理成熟度來判定的結論。

　　該篇報告係以3,338頭牛隻進行調查，由於牛隻族群已涵蓋不同性別、品種、飼養管理、生長賀爾蒙處理等個體，美方認為取樣族群已具代表性，農部分級人員並依據1997年1月31日生效的美國屠體牛肉分級國家標準進行生理成熟度分級，調查結果以屠體綜合成熟度評分(overall maturity score)為A40者，即可對應為20月齡以下之幼牛。下表即為綜合成熟度評分結果：pdf DOCX

　　依據美國屠體分級國家標準，綜合成熟度評分包括骨骼成熟度與精肉成熟度兩項指標，其中骨骼成熟度分類系統可粗分為A(最幼)、B、C、D、E(最老)等五類，其中A級屠體的薦椎明顯分節、腰椎及胸椎尚未骨化，而至E級屠體之薦椎已融合、腰椎與胸椎完全骨化。在每一類下更可依不同脊椎部位之軟骨組織數量、脊椎顏色及肋骨的彎曲程度再予百分，如A類中以A00為最嫩、A90最為成熟。

　　上表顯示，在3,338具屠體中之最嫩級為A20共有3具，經對照結果均為20月齡以下幼牛，A30級有57具，A40級有196具，比對結果亦100%為20月齡以下。惟在獲得A50評分之401具屠體中，比對後雖有382具為20月齡以下，但已有19具(4.7%)屠體係為21月齡以上者，顯示應可以將A40級評分之屠體判定為20月齡以下的幼牛肉品。

　　在2005年2月8日於東京舉辦的雙邊會議中，與會的日本技術專家同意接受美國此種判定牛隻年齡的牛肉分級制度，日本內閣官房長官細田博之亦在會後舉行的記者會中指出「美方提出一項實際且深具建設性的方案」。

肆、後續觀察及進展

　　雖然日本官方似有意接受美國屠體生理成熟度判定法，重啟牛肉貿易大門，但並非所有日本民眾都抱持同樣看法，在2月9日的報章輿論中，部分日本消費者團體開始表達其質疑之意，並呼籲日本政府謹慎為之。目前日本食品安全委員會尚在進行本案後續審議，為避免遭外界解讀為日本政府已臣服於美國壓力，預計審議結果仍需一段時間方能出爐。

　　在此同時，美國顯然已對目前日本重開牛肉市場之緩慢進展深感挫折。在美國畜產業界不堪損失的壓力下，美國政府反應越來越激烈，除參眾兩院多位議員先前已連署提出經濟制裁日本的決議案，展現捍衛美國牛肉的決心外，美國總統小布希於3月9日致電催促小泉首相明確解除對美國牛肉的禁運，同時美國國務卿萊斯亦於3月18日訪問日本時，續就開放美國牛肉進口問題，與日本政府進行諮商。

　　面對美國國內強烈要求日本儘速開放牛肉進口的輿論，以及日本國內消費者及產業界對食用牛肉安全的堅持，美日政府部門如何在後續處理中尋求解決之道，實深深考驗兩國政府的智慧。

伍、結語

　　美國自2003年12月間爆發狂牛病疫情後，日本隨即限制美國牛肉輸入，該牛肉禁令迄今維持已達15個月之久，其間兩國政府在諮商與處理過程中，均卯足全力爭取自身權益。

　　例如為能儘早恢復出口，美國政府能於短期內結合產學各界資源，於短短45日內進行3,000餘頭之牛隻調查、統計分析並完成報告，其動員能力與投注心力可見一斑。而在日本政府方面，在面對來自美國的強大壓力下，仍能秉持嚴謹態度審慎因應，特別是引據日本曾發現21及23月齡的狂牛病例，透過協商將美國原先要求的30月齡分界降至20月齡以下的幼牛產品，為日本消費者提供了更大的安全保障。美日兩國行政部門之專業與敬業精神，對國人殊多啟示。